viernes, 5 de mayo de 2006

Carta de Lectores
Carlos Nino decía que La Nación mostraba sus verdaderas opiniones a través de la sección de Cartas de Lectores. Me acordé de eso cuando leí la siguiente:

Señor Director:
"Quiero contar una realidad de nuestro país que le tocó vivir a mi hijo de 8 años en una plaza ubicada en la esquina de la avenida Santa Fe y República Arabe Siria, del barrio de Palermo, el 28 de abril último. "Mientras andaba en su bicicleta, lo paró un chico de tan sólo 14 años, quien lo amenazó con un cuchillo diciéndole que «le cortaría el cuello si no le daba la bici». Mi hijo, asustado, tuvo la valentía de salir andando y, gracias a Dios, resultó ileso de este momento tan difícil. "Gracias al accionar rápido de los inspectores Luciano Morello, Sergio Spedallieri y el cabo Walter Graneros, de la comisaría 23a., quienes se encontraban cerca del lugar, el malviviente fue apresado en sólo 5 minutos. Entre sus pertenencias encontraron el cuchillo, droga y pegamento. Quiero destacar la labor de estos policías y desear que nuestros políticos hagan algo frente a este tipo de episodios y eviten que ese delincuente pueda insertarse en la sociedad como un ciudadano más de nuestro país y que nosotros no tengamos que vivir estas horribles situaciones." José Daniel Robuschi DNI 17.218.048

martes, 2 de mayo de 2006

Democracy without Presidents[1]
Marcelo Alegre (UBA-Palermo)
In Latin America the criticism of presidentialism is losing force. This work is a complaint against this tendency. I once thought, too, that we should abandon the proposal of a shift towards Parliamentarism. Yet as times goes by the flaws of presidentialism are even more visible. The current silence on the issue may respond to different reasons. First, maybe the whole controversy between presidentialism and Parliamentarism is out of fashion, and we should focus on other, more illuminating variables (federalism, party systems). Second, perhaps the criticisms of presidentialism were just mistaken, or some hidden virtues of the presidential scheme have surfaced. Third, even if the dichotomy remains as a relevant one, and even if the defects of presidentialism are uncontroversial, we could be warranted in indefinitely postponing the reform of our political systems given the radical change it would imply. Additionally, we could think it would not be wise to subject our societies to the trauma, confrontation and tension of new constitutional reforms.
I will reflect on these explanations in the following order: First I will refer to the current state of the discussion in the last 15 years, the new evidences about the defects of presidentialism and some of its defenses. Then, I will focus on the normative criticism of presidentialism and on how these considerations also apply to the semi-presidentialist variants. I think these are not good alternatives, and that we should go for a parliamentary solution. Lastly I aspire to convince you that academics should not keep silent in regards to a system that, like Borges´s character, “is authoritarian, but also inefficient.”[2]

1. Does the divide “Presidentialism versus Parliamentarism” remain a useful one?
A possible explanation of the abandonment of the critic to presidentialism in Latin America would be that the distinction between presidentialist and parliamentary systems is too abstract, and that therefore discussion of institutional reforms should have to center in other elements of the institutional systems. It would be more fruitful that instead of questioning the political system that we took care, for example, of the more than problematic Latin American federalism or the weak judicial independence, or that we reform the electoral and party systems. This point of view got some academic support in the literature. In effect, there have been very serious attempts to demonstrate that the dichotomy "presidentialism/Parliamentarism" had to be left.[3] Nevertheless, the debate has fortified the relevance of this divide--the attacks against the distinction, instead of eroding it, have enriched it. Of course, today we all understand the importance of taking into account the federalist features, the electoral system and of political parties, or of the number of veto players on the public arena. But the fact that a country adopts a presidentialist system or a parliamentarian one continues being the most significant institutional decision, which carries the deepest consequences in relation to the rest of the variables. In other words, the presidentialist systems usually produce very noticeable differences to the parliamentarian regarding an ample series of elements. The differences to the interior of the government systems, with all their importance, do not shadow the relevance of the differences between government systems. As David Samuels and Kent Eaton[4] have shown, there are two predominant characteristics in the presidentialist systems. On the one hand, the "unilateral powers of the executive" (veto powers, decree authority, budget initiative, etc) and on the other hand, the "separation of purpose" (that occurs when the executive and the legislators differ in their incentives, preferences, and regarding the groups, pressures, and demands to that they respond). These two elements are more frequent in the presidentialist systems, and even though they can exceptionally be present in the parliamentary systems, their impact is greater in the presidentialist schemes. From these characteristics noticeable differences arise between the presidentialist and the parliamentary systems. There are differences regarding the fragility of the regime, the probability of the emergence of minority governments, the effectiveness in the approval of legislative proposals, the incentives to propose and to integrate coalition cabinets,[5] the probabilities for the entrance of opportunists and "outsiders" to the government, the access to political information, the influence of interest groups, the vulnerability to corruption, and the exposure of the systems to steep and surprising changes of programs and governmental programs. I will review these effects, but so far we should take into account that the distinction between presidentialism and Parliamentarism deserves to continue in the center of the studies of political institutions. This does not mean, I insist, ignoring the relevance (as it perhaps happened during a time) of other variables that affect in important ways the operation of the political systems, like the legislative powers of the executive, the electoral systems, the system of political parties, the bicameralism, the federalism and the modes of judicial review.[6]
In order to illustrate the importance of the distinction between presidentialism and Parliamentarism, let me allude to the important work of George Tsebelis,[7] one of the authors who have insisted on the convenience of leaving this dichotomy. Tsebelis has proposed that the key to understand the different systems are the veto players (actors whose acquiescence is necessary to modify the status quo). In tight synthesis, the idea of Tsebelis is that the greater the amount of veto players, the greater the stability of policies and, consequently, the greater the difficulty to produce reforms. Samuels and Eaton indicate that because the number of veto players themselves could be the result of distinctive elements of both systems, these and not those are the major key. Additionally, Tsebelis himself recognizes that certain veto players can be irrelevant, given the "absorption rule": if a veto player shares the same preferences with other, its veto power loses importance. An additional problem is that usually there are smaller collective or individual actors, who are veto players, inside collective actors like political parties, unions, or legislative blocks. The conclusion is that counting veto players can be a very troublesome and not always very illuminating, task.[8] The veto players’ variable is not a good candidate to displace "presidentialism-Parliamentarism" from the center of the scene.
As for me, I believe that the relevance of the distinction "presidentialism-Parliamentarism", far from being diluted, is assumed by the Tsebelis himself when he indicates that when both systems (the presidentialist and the parliamentarian) have a high number of veto players the following difference takes place: in the parliamentarian regime there will be instability of the government, whereas in presidentialism there will be system instability.[9] Under certain circumstances, the difference between Parliamentarism and presidentialism, we learn of Tsebelis... is the one that is between democracy and dictatorship!
However, even though the distinction between presidentialism and Parliamentarism continues being relevant, there is a change in the focus of the analysis. Until fifteen years ago the predominant parameter of study was the stability of the systems, but today the attention is centered in the type of policies and results that one or another system tends to produce. [10] In other words, if before authors worried about the survival of presidentialism, today they are concerned about its life. Thus, it interests to investigate the capacity of presidentialism to produce structural reforms, to resist the attacks of the pressure groups, to control corruption, to avoid the U-turns in the directions of the governments, or to produce public goods. As we will see, presidentialism does not perform well on any of these variables.

The evils of presidentialism revisited.
Before analyzing some of the new developments in the study of presidentialism, let me briefly review four of the most traditional objections against presidentialism.
i)Conflicting legitimacy. Arend Lipjhart[11] has pointed out that due to the fact that both the legislature and the executive are popularly elected, the possibility arises of conflicts between the two powers, for example if they express different choices;
ii) Rigidity. If the first feature describes a problem, the second relates to the weakness in resolving the problem. As the presidential term is fixed, this is an obstacle for eventual “readjustments.”[12]
iii) Majoritarian tendencies: According to Lipjhart[13], presidentialism discourages agreements and consensus, which are especially necessary in times of crisis and in transitional periods.[14] Linz[15] attributes it to the “zero-sum game” or “winner-takes-all” character of presidentialism. A more sociological approach in the same direction is due to Guillermo O’Donnell, who criticizes the style of democracy typical of Latin American presidential systems as a delegative democracy, where presidents are “enabled to govern the country as he or she sees fit...”[16];
iv) Personalization of power: Carlos Nino[17] emphasized that in presidential systems excessive power is concentrated in one person’s hands. That makes it vulnerable, for example, to institutional ruptures. Therefore weakness in the presidential leadership implies the weakness of the system as a whole.
Studies on presidentialism of the last fifteen years reaffirm the problematic character of presidentialism. As I previously said, in the last years the center of the analyses has been in the problems of performance of presidentialism, rather than on its problems of stability. Nevertheless, although there have been some works that confirm the presidentialist vulnerability to institutional breakdowns, in this section I want to describe some of the functioning problems of presidentialism, which should be read as new variations on the classic melodies of Linz, Nino, Lipjhart and others.

v) U-turns. Susan Stokes has studied a persistent tendency in the Latin American democracies: the steep turns that the presidents carry out in their policies of government in contrast to their electoral promises.[18] This is not an isolated phenomenon, since it happens in more than 30% of the cases. That is to say, in at least 3 of each 10 presidential elections the winner breaks his or her electoral commitments and puts in place policies different from the announced ones.[19] Remarkably, in all the cases of steep turns the adopted policies are towards the right. There is no a single case of a president who governs to the left of his campaign. Even when in some cases (Fujimori, Menem) the course change was electorally validated in later elections, it is evident that U-turns damages public confidence in politics. These U-turns are much more difficult in the parliamentary systems, since it would be required that the whole party of government or the governing coalition agreed in favoring the surprise change. Besides, parliamentary systems tend to be more immune to the entrance of “outsiders”.

vi) Institutionalized Conservatism: In general the presidentialist systems originate a greater number of veto players than the parliamentary systems. (I say in general, because the parliamentary systems with pluriparty coalitions also have many veto players, and on the contrary the executives who concentrate great legislative powers, de iure or de facto, imply a diminution in the number of veto players).[20] The probability that a legislative project of the government gets approved by Congress is smaller in presidentialism, given the high frequency of minority governments. Whoever favors a progressive agenda in Latin America should take note that in a presidentialist system reforms of the status quo are 1) more improbable, 2) less deep, 3) slower, 4) more expensive. [21]
Persson and Tabellini show that parliamentary regimes usually are accompanied by governments of greater size, and tend to provide more public goods than presidentialist ones.[22] The explanation provided by these authors is that the electoral base of the parliamentary regimes tends to be greater (and, we could add, more durable, especially if coupled with consensualist mechanisms such as the constructive censorship), which favors more egalitarians policies. On the other hand, in Parliamentarism a greater legislative cohesion exists, which favors more “generous" agreements on public spending.
Latin America badly needs a reversion of the double regressivity given by tax systems that penalize the poor and by public spending oriented mainly in favor of the accommodated classes.[23] In order to face the enormous infrastructural, educational, and income inequities, public spending will have to increase or at least remain high. Of course, a high level of public cost is no guarantee of social justice, but it is a necessary condition for some progress on fairness. Presidentialism does not seem to be, after all, a neutral option when we reflect on the abysmal inequalities in our region.

vii) Corruption and inefficiency. Jana Kunicová and Susan Rose-Ackerman[24] [25] have studied the relation between diverse institutional systems, including presidentialism, and corruption. Kunicová points to two sources of risks of corruption in presidentialism: The fixed presidential mandate (which denies citizens all possibility of punishing presidents in their last years of mandate),[26] and the concentration of functions in the president vis a vis the Congress. Kunicová has studied the relation between different indexes of corruption and presidentialist systems and the results are clear: presidents irresponsible before the electorate and before the Congress are not the best guarantee of ethical transparency.[27]
The vulnerability of presidentialism to corporatist pressures has been described by Linz, Nino, and others.[28] David Vogel has explained that the type of separation of powers typical of presidentialism tends to lower the cost of access of interest groups, by creating two decision-making centers.[29] Ackerman argues that the type of competition between the Congress and the President for the control of the bureaucratic apparatus of the state tends to generate a style of excessively politicized government, transforming the executive authority into an enemy of the rule of law.[30]
It seems as if the new studies on the subject do not encourage the prevailing passivity on the system of dominant government in the region: presidentialism foments corruption, corporatism and administrative inefficiency.
3. The presidentialist counterattack.
Were we too hard with presidentialism? In this section I will analyze some reactions to the criticisms of presidentialism. In summary, the accusation against presidentialism is that it is a weak democratic system and at the same time, a weakly democratic system. It is a weak democratic system as soon as it has shown a great fragility in front of institutional ruptures. And it is a weakly democratic system because it tends to accentuate very negative characteristics in the political system. But some voices have arisen questioning the reach of the criticisms, doubting both the connection between institutional presidentialism and breakdowns, and the supposed functional deficiencies of presidentialism.

3.1. Presidentialism and coup d'etats. The close relationship between presidentialism and democratic instability has an ample academic acceptance. A classic study of Alfred Stepan and Cindy Skach[31] shows that the rate of survival of presidentialist regimes in 53 countries outside the OECD, between 1973 and 1989, is of 20%, in comparison with 61% of pure parliamentary systems. Scott Mainwaring shows that of the 32 democracies with a stability of 25 years (to 1991), 23 (that is a 72%) are parliamentary.[32] Fred W. Riggs indicates that except for the U.S.A., all the presidentialist countries have undergone coup d'etats, whereas two third parts of the parliamentary regimes of the Third World have remained in democracy.[33] Linz insists that U.S.A. is the only "presidential democracy with a long history of constitutional continuity."[34] More recently Adam Przeworski and others have shown that during years 1950-1990, 54% of the presidentialist regimes have undergone breakdowns, against a 28% of the parliamentary regimes. The life expectancy of a presidentialist regime is 21 years, against 73 of a parliamentary one.[35] These authors also refute the idea that the instability of presidentialism is due to the fact that the analyses usually are centered in the Latin American cases, since the survival of the Latin American presidentialist systems is quite greater than the one of the presidentialist systems outside Latin America (10,6 years against 6,5 years). In addition they also refute the notion that it is underdevelopment and not the government regime the cause of the political instability, since they show that "the presidential democracies tend to die more than the parliamentarians in any level of development."[36]
Shugart and Carey question this relation between presidentialism and instability. These authors provocatively claim that they “find no justification for the claim of Linz and others that presidentialism is inherently more prone to crises that lead to breakdown.”[37] On the one hand, they identify twelve presidential regimes and twenty-one parliamentary regimes that have broken down in the 20th century. On the other hand, they list as stable democracies twelve presidential systems against twenty-seven parliamentary, but when they focus on Third World countries, they find that 59.1 percent of the parliamentary regimes have broken down against only 52.2 percent of the presidential.
However, I find their analysis strongly defective. First, when they list breakdowns corresponding to parliamentary regimes, they count each breakdown independently of the fact that more than one of them had occurred in the same country. Thus, they list as different cases the breakdowns of Greece in 1936 and in 1967, and the same happens with respect to Pakistan’s breakdown of 1954 and 1977. Surprisingly they don’t apply the same criterion to the list of presidential breakdowns. To speak only of the first country in the list, Argentina, the consistent application of the criterion would imply counting six breakdowns in this century, (1930 –the only one mentioned by the authors-, 1943, 1955, 1962, 1966 and 1976). All these breakdowns satisfy the peculiar conditions given by the authors to qualify as such (only those cases in which at least two consecutive general elections were hold before the breakdown). Second, the criterion used to analyze the success of the regimes is even more astonishing: it is satisfied by having had at least two democratic elections without breakdowns, as of 1991.That means that those countries with biannual elections are counted as consolidated democracies with two years of constitutional life. According to this, (like the smoker who says that he gives up smoking every Monday) Argentina has had periods of consolidated democracy in the 20th century! Linz also calls the attention to other errors and omissions of this work, like the fact that India is not included in the group of stable parliamentary regimes[38].
In a later work, Shugart and Mainwaring[39] follow a different line of argument. They don’t directly contend the connection between presidentialism and breakdowns, but, instead, try to show that some other factors may be the real causes of the disruptions, and conversely, that the prima facie relation between parliamentary systems and democratic stability can be due to elements other than the type of governmental structure. The authors claim that the correlation between parliamentary systems and consolidated democracies could be spurious, because it could be that in those cases the continuance of democracy could be the consequence of “relatively better background conditions”. On the other hand, they also doubt that Latin American breakdowns “resulted from presidentialism rather than from conditions afflicting South American democracy more generally”.[40]
First, it is important to note that no critic of presidentialism attributes to it the whole causal responsibility for the breakdowns. Rather, the arguments against presidentialism are formulated in a different, negative way: They claim that the presidential system is unable to provide solutions against breakdown forces and tendencies. But even so, the possibility suggested by Shugart and Mainwaring (that there are other factors which are decisive in explaining the success of parliamentary regimes and the failures of the presidential democracies) may itself be questionable. Consider the “widely recognized...strong correlation between British colonial heritage and democracy”. [41] The example of these former colonies is particularly welcomed by critics of presidentialism, because they interpret it as showing that even in countries with low levels of economic growth and with enormous poverty, democracy can succeed if the right governmental system is chosen. The idea suggested by Shugart and Carey is that the democratic record of those countries could be explained by factors independent of Parliamentarism. But suppose the case is proved that a certain level of tolerance and consensus is what explains the success of democracy in those countries. That is not the end of the story. Because the critics of presidentialism can reply that the existence of that culture is due (at least partially) to the existence of institutions that create and reinforce deliberative conducts and arrangements. In favor of these hypothesis counts the fact that all the British colonies that adopted a presidential system suffered breakdowns.
Shugart and Mainwaring defend the possibility that breakdowns in that region resulted from other conditions. In fact, a great number of alternative explanations have been provided to explain the failures of Latin American democracies. Some authors point to the cultural legacy of the colonial period and to the mixed influence of Spanish and catholic authoritarianism. Others think that the explanation lies in economic causes. These are perhaps the two prominent types of explanations. Now, are they fully independent from the institutional structure? The tradition of dependence on strong personal leaderships can be mitigated through a governmental structure providing incentives to the diffusion of power, or contrarily, emphasized through an institutional system that concentrates a great amount of power in a single person. This later possibility can reinforce the cultural reliance on leadership. The historical lack of tolerance in Latin American societies could also be weakened by the adoption of institutional devices which favored cooperation against confrontation. Instead, the adoption of presidential systems could operate as an institutional way of reproduction of cultural habits. A similar point can be made in relation to the economic explanations. Poverty, inequality, underdevelopment, stagnation, inflation, are indisputable causes of Latin American regime instability. But once again, how independent are they from the institutional components of these societies? For example, the tendency of presidentialism toward stalemate conspires against the enacting of good legislative norms. And recall the correlation between presidentialism and trends conducive to poverty and underdevelopment, like corporatism and corruption.[42]
Shugart and Mainwaring also recognize the impact of institutions on culture. When they enumerate probable reasons (other than regime type) to explain the correlation between British colonial heritage and democracy, they include “the tendency to train civil servants” and “the governmental practices and institutions”. Regarding the first it is widely accepted as one clear characteristic (and an advantage[43]) of parliamentary systems. And how can the second, “governmental practices and institutions”, be disentangled from the parliamentary system itself? Shugart and Mainwaring say that these “include but cannot be reduced to Parliamentarism.”[44] But if they include Parliamentarism, as the authors accept, then the point of the critics of presidentialism is right--Parliamentarism and other governmental practices and institutions help to explain the success of democratic regimes in these countries. (Recall that the standard criticism of presidentialism is not reductive. It doesn’t claim that governmental system is all that counts, only that it counts strongly).
The same line of arguments could be directed against their intent of attributing the continuance of democracy in parliamentary systems to the fact that most of them are “high-income” countries. Think in Canada, Israel and Japan, the three examples outside of Europe given by Shugart and Mainwaring. These countries are high-income ones today, but that was not precisely the case 50 years ago. Again, critics of presidentialism can read the same facts as showing that parliamentary systems favor economic growth.
We may conclude that the link between presidentialism and instability is still firm.

3.2. Some alleged advantages of presidentialism
I will now analyze some of the supposed advantages of the presidential model as exposed by its defenders.

3.2.1. Prospective voting superiority (Identifiability)?
Shugart and Carey[45] point to the superiority of presidentialism in “the degree to which voters can identify before the election the likely alternative governments that may emerge after the election.” They recognize that in parliamentary systems with two parties “there is a great range of identifiability”, but they show that in multiparty systems, it “tend to be far lower”. Linz contests the argument, claiming that “[i]n presidential elections the voter may know much less about who will govern than the voters of a party in most parliamentary systems”. This is due to the fact that in parliamentary systems prime ministers are not as free as most presidents in selecting the cabinets.
In addition, the work of Stokes referred in the previous section shows the enormous amount of U-turns in the government plans who of in the Latin American presidentialist systems, which denies the idea of identifiability. Finally, the existence, in many cases, of intermediate legislative elections also affects identifiability, since the resulting president of the election can not have (from the beginning or later) the legislative tools necessary to govern. In these cases, the electorate not even identifies alternative governments, since he can well be, after the elections, a situation of anarchy.[46]

3.2.2. Retrospective voting superiority (Accountability)?
Persson and Tabellini affirm that "a presidential-congressional regime that works well operates improve terms of accountability, because it deals better with the problem of agency between voters and politicians."[47] According to Shugart and Carey[48] “on the principle of maximizing direct accountability (in the sense of sanctioning incumbent elected officials by voting) between voters and elected officials, presidentialism is clearly superior to Parliamentarism...” That is due to the fact that “voters vote directly for an executive that cannot be removed by shifting coalitions.”
On the contrary Stepan and Skach affirm that "the principle of accountability in presidentialism is weaker than in the Parliamentarism".[49] Linz[50] denies the existence of this advantage, based on two arguments. The first one is that the argument cannot apply in all those countries where reelection is forbidden. This consideration is less forceful today, for a good number of presidential countries amended their constitutions to allow for reelections, (v.g. Brazil, Argentina, and Peru). Of course, Linz could insist that if reelection is not indefinitely allowed there will always be a period in which the president knows that he will not be able to appear to re-election, period in which there will be no way of punishing him or her through the vote. The second problem Linz sees in the idea of accountability is that the voters have to wait until the end of the government to exercise accountability. This is true, since under Parliamentarism there are more possibilities of forcing general elections. But let us not lose sight of the fact that voters can do a lot against a president they dislike before he or she finishes his or her mandate. They can vote against the presidential party or coalition in the mid term elections that almost all presidential systems allow. The real problem in these cases is that the ire against the president is inefficiently channeled in the presidential system, because it doesn’t provoke the end of the presidential tenure but the paralysis of the system, leaving the president without majority in the legislature. It is not that the president is not accountable in this occasions, but rather that the punishment is channeled both against him or her and against the system as a whole.
Additionally, there are a couple of other problems with the possibility for citizens of exercising accountability. First, it is an historical fact that in a lot of cases that possibility never arrived, because the systems broke down before. Secondly, a conceptual difficulty arises because accountability under presidential systems is (with all the caveats and objections above mentioned) to be exercised in a previously fixed moment. It could be argued, I think, that real accountability must not be subjected to that restriction. Accordingly, an official being accountable entails the possibility of being fired at any moment. On the contrary, the possibility of demanding accountability only at a fixed moment allows for the well known habit of presidents of having good (or even demagogic) conduct the previous few months before the general elections, taking advantage of the psychological tendency to diminish the weight of past events and remember more vividly the most recent.

3.2.3) Voting choice superiority?
Shugart and Mainwaring[51] claim that presidentialism has the advantage of providing voters with two electoral choices (one for the legislative and other for the executive). They see this characteristic as the flipside of Lipjhart critique based on the competing claims of legitimacy.
But is it a double or a fragmented choice? Dual legitimacy leads to conflict and/or immobilism, and that implies no efficient legislation and no fluid government. If this is true, then this feature of presidentialism, instead of allowing more real electoral choices, seems to divide the electoral choice into two weaker choices. On the one hand, the electoral choice may be frustrated because the Congress cannot legislate against the will of the president, (due to the existence of legislative veto power in the hands of the president), and the executive choice can be turned illusory by a Congress where the opposition has a majority: the cost of providing two votes is the danger of weakening both.
Paradoxically, the only way in which in a presidential system the two votes can be reflected in legislation and government, is when they are directed to the same party or coalition, or, in other words, when the two votes... are transformed in one. But this is the characteristic of electoral choices in parliamentary systems. As a conclusion, presidentialism doesn’t multiply the electoral choice, but divide it in two mutually neutralizing choices.

3.2.4) Checks and balances?
Shugart and Carey[52] suggest that the presidentialist type of separation of powers may be understood as a consensualist feature. After all, as they recall, this fact is one of the consequences of applying the Madisonian idea of “ambition against ambition.”[53]
Two situations must be distinguished. The first one is when the president’s party or coalition has not a majority in the Congress. In these cases, instead of check and balances, the picture tends to be one of stalemate and immobilism. In the second case, where the president has a majority supporting him or her in the Congress, the case for the defenders of presidentialism as anti-majoritarian is stronger. The legislators can analyze legislation on its merits, because the survival of the government is not endangered and so they are “freed from the threat of a vote of confidence”[54]. However, this advantage depends on a very contingent feature of the system, namely, the degree of party discipline. In those countries where parties are disciplined, in the case that the president has a majority in Congress, the presidential system doesn’t show any advantage over a parliamentary one in this respect. On the other hand, the power of the Congress to legislate without the consent of the President is illusory. Almost all presidential systems (roughly, 80% of them) provide the President with a legislative veto and require a supermajority of the legislature in order to override it.

3.2.5. Presidents as Arbiters?
Shugart and Carey[55] timidly refer to the possibility that “the president might serve as an above-partisan arbiter of political conflict”. This possibility, as the authors recognize, is unrealistic, and only arise in semi-presidential systems, when a president left in a minority still has a certain power in the formation of a cohabitation cabinet[56].
In standard presidential systems, the political dynamics tend to divide the society between the supporters of the president and the opposition. In this context, it is impossible for the president to place him or herself over the political disputes, simply because he or she is one of the poles of the confrontation.

3.2.6. Political Transparency.
It has been argued, on behalf of presidentialism, that this system provides more information about the preferences of relevant political actors. This is the alleged effect of “the back and forth between the branches.”[57] In parliamentary systems, by contrast, much information is less visible, and many executive preferences never get unveiled. This tendency, however, should be counterbalanced by the probability of the abuse of unilateral powers by the President, and by the negative effects of personalized power on public deliberation. Presidential regimes usually lack anything similar to the public debates in Parliament where PMs defend their policies and must respond to criticisms by the opposition.
As usual, it is important to take the U.S as an outlier, not as the paradigmatic case of presidentialism. As Eaton observes, the power of the US congressional committees is not replicated in other presidential systems. “These systems centralize policy negotiation in the executive branch despite the formal separation of powers.”[58]

4. Presidentialism or democracy. [59]
The problems of presidentialism are not simply mechanical. Many of its deficiencies turn it not only an undesirable system for its effects, but because it offends a robust notion of democracy. This is an additional and stronger reason to makes us worry about the current indifference towards presidentialism. I will focus now on the forms in which presidentialism collides with democracy. The discussions that we have had throughout these years in SELA may serve us, as a departure point, to delineate an ideal of democracy around the ideal of equality. My suggestion is to start from a simple idea of equality that we can use in diverse contexts. Thus, instead of arguing around the content of political equality, economic equality, or social equality, we could converge in the requirements of that simple idea of equality in the dominions of politics, the economy, social relations, etc. I hope to be able to show that the effort that I propose could clarify some of our discrepancies.
The simple idea of equality that I have in mind is the moral equality of persons, under any of its multiple formulations, namely, that all we are "equally human",[60] "equally valuable", "equally worthy” or "equally respectable". The different formulations are equivalent, in the context of this discussion. This idea is rooted in diverse traditions, like the Judeo-Christian and the liberal. The foundation of the idea usually makes reference to our capacity to give and to receive justice, [61] or to evaluate, [62] or to lead a life.[63] The most obvious implication of the idea is the disqualification of discriminatory actions and policies, or those establishing or perpetuating chaste societies or (at least strongly) hierarchical orders.
In order to arrive at less obvious implications of this idea (those that generate greater disputes, for example in relation to the economic regulations and social benefits), it may be useful to notice that the foundations of the idea of moral equality (the capacity to give and receive justice, to evaluate, or to lead a life) all converge in the value of choice. If some persons, but not others, were allowed the possibility of choosing types of life or conducts, then the state would be violating the demands of equality. [64]
What is the minimal content of a political system respecting the moral equality of people? First, democracy, as the political form of equality, requires to be designed in ways that do not amplify certain voices at the cost of silencing others, or that do not privilege the satisfaction of preferences of certain people at the expense of those of others. The deliberative character of democracy, as Carlos Nino insisted, responds to an egalitarian requirement. Democracy demands a dialogue between equals, through fora open to all, and a political system that absorbs the different perspectives and guarantees the and free confrontation of ideas and proposals. The exigency of a public justification of preferences tends to protect us against the inequality that would imply reducing the political dynamics to the mere aggregation of interests, given the asymmetry in our powers of negotiation.
Second, in the heart of democracy we find the majority rule, since any other form of decision would imply to give an extra weight to certain people or groups. The majorities must influence government in a significant way and must prevail without excessive institutional obstacles.
Third, equality gets institutionalized through human rights. Of course, I mean through all rights, not only the named as “classic”, but also social and economic rights. In order to stand in a relation of equals the satisfaction of certain basic interests cannot be subject to the swings of politics, since their justification is not tied to the amount of votes endorsing them. Therefore, the liberal egalitarian promise of the bills of rights included in the majority of our constitutions require states that on the one hand, promote tolerance, freedom of expression, the greater amplitude of life projects open to all, and on the other hand, reform the structural inequalities that deny to the great majorities the access to the complete set of human rights.
Now the three requirements of equality are harmed by presidentialism. Presidentialism degrades the deliberative quality of democracy in several ways. In the first place, through personalization of power it generates a public dialogue, if at all, very asymmetric, because it is rare that presidents participate in public deliberations giving and receiving reasons. Their interventions tend to adopt an imperial tone, above the level of daily politics. When things get complicated, the president abuses his or her role of Chief of State, denigrating the opponents as conspirators against the interests of the Nation. The form in which the presidents participate in the public discussions is the fullest negation of a rational, egalitarian and civilized dialogue. In the second place, the high polarization that presidentialism tends to create further deteriorates the quality of the public discussion, strengthening intransigent positions. In the third place, the tendency to the concentration of functions in the executive displaces legislatures from the center of the stage, hiding from public scrutiny the most important measures, usually adopted in the privacy of the ministerial offices.
Presidentialism is also hardly compatible with the second egalitarian requirement, collective self-government. Ackerman notices that under presidentialism a party needs to gain elections during one decade or more before being able to control key institutions.[65] This implies too unacceptable a distance from the ideal of collective self-government. The problems that we previously reviewed, like the weakness of the electoral options (options in the legislative and executive elections may be mutually neutralized) demonstrate that presidentialism impoverishes political equality. The high vulnerability to corporatist pressures and groups of interest fortifies this conclusion, since they imply providing a much easier access to power to those who have greater pre-political power.
Regarding the third egalitarian requirement (a climate of respect for rights), presidentialism is not the best option either. The authoritarian elements of presidentialism contribute to explain the phenomenon of "illiberal democracies",[66] the tendency of Latin American societies towards deterioration of individual rights, the weakening of freedom of expression, and very especially, the erosion of socioeconomic rights, threatened by the greatest inequality of the planet. Latin America needs structural reforms to correct enormous political, social, and economic inequalities. From this perspective, presidentialism is problematic for at least two reasons. In the first place, because this system makes reforms more difficult. In presidentialist systems the probability of the emergence of minority governments is much greater than in parliamentary regimes (two times greater, more precisely).[67] In these situations, in which the president and the pivotal legislator are politically far away, blockades take place which prevent, make more difficult, increase the cost, or delay reforms of the status quo. In the second place, these blockades generate instability and consequently political and social crises. It has been abundantly demonstrated that crises hit harder the disadvantaged sectors of society. Therefore, it seems reasonable to tie presidentialism with the perpetuation of the social and economic inequality.
Presidentialism is unacceptable from a democratic conception of government, because it collides with some requirements of an acceptable theory of democracy in a direct way (through personalization of power, the distortion of preferences, its low deliberative quality, its tendency towards political instability and the deterioration of rights). But there are other, more indirect ways, in which presidentialism is undemocratic, since it requires in order to avoid paralysis and blockades, of factors that are themselves objectionable from a democratic perspective, like non-proportional electoral systems, and, perhaps, intolerably ample delegations of legislative faculties to the executive. At this point a theory of democracy provides additional reasons to reject presidentialism, by calling attention to the fact that certain adjustments that would make the system more fluid, would also make it more undemocratic. On the one hand, democracy forbids fortifying the legislative power of the presidents. On the other hand, it enhances the importance of certain components of the political system, which are hardly compatible with presidentialism:
i. More power to the presidents?
One of the temptations against the presidentialist tendency to blockades between branches of government is to solve these tensions between presidents and parliaments in favor of the executives, granting them greater legislative powers (in the style of the reformed Brazilian Constitution) by easing legislative delegation to the president, or fortifying the presidential veto powers, or by recognizing the president legislative decree authority. This is unacceptable from a democratic perspective, because it implies to debilitate even more the role of parliaments, and to accentuate concentration of powers in the hands of the president.
ii. Less electoral proportionality?
Here we have an instance of indirect incompatibility between presidentialism and democracy.[68] In order for the presidentialist system to work more or less effectively, the electoral regime effectively would have to be of the type "winner takes all", since the proportional system tends to create manifold parties (although there are some exceptions). The idea is that proportional representation favors fragmentation, which makes it difficult for a single party to control the Congress, worsening the risk of minority governments and consequently of political crises. On the contrary, electoral systems as the uninominal favor the existence of two parties, excluding other political perspectives, and are, thus, more compatible with presidentialism. But democracy requires, as an issue of principle, a proportional system. This is required by the need of amplitude in the representation of political perspectives, and diminishes the tendency to excessively ambiguous platforms aiming to seduce all opinions (making almost inevitable to change horses once reached the government).[69]

5. Semi-presidentialism?
Given these principled and instrumental objections, it is time to wonder whether semi-presidentialism (for example, French-style one) is a promising alternative to presidentialism. An old suspicion exists to the effect that this system hides a potential of conflicts, and that if in the case of France these risks have not derived in serious crises of governability this was the result of the virtues of its political elite.[70] But we cannot trust that, in the context of Latin American political culture, the blurred limits between the "cohabitant" powers will be peacefully negotiated.
Perhaps the problem of defining the jurisdiction of the President and of the Prime Minister who "cohabit" can be resolved with good constitutional technique, as suggested by the Argentine Council for the Consolidation of Democracy in the eighties.[71] But another problem remains, in my opinion an insurmountable one. When the mixed system works with a President with majority in the Congress, the risks of authoritarianism, “caudillismo” and hegemony shine with the force of pure presidentialist systems. Democracy requires collective ways of deliberation and decision that are incompatible with the president-monarchs. When in the mixed systems the president has parliamentary majorities, democracy shakes.
If the mixed systems solve (arguendo) the paralysis problems when presidents lose popularity, they leave intact the authoritarianism that accompanies the presidents with parliamentary endorsement. My impression is that when the president has a majority in Congress, then the problems arise that worried us before, in particular the risk of excessive personalization of power and the low quality of the public dialogue. The key of the reform of the presidentialist systems of government is based in moving the center of power from the executives to the parliaments, and doing it in a permanent way, not only in times of crisis. Parliamentarism should not be a desperate therapy, or a lesser evil against blockades, but a lasting and stable change of our political societies.

6. The Latin American Academy and Presidentialism.
If presidentialism is indefensible, why, then, are we giving up the reform of our political systems? A general argument would be that the democratic consolidation requires abandoning the blind confidence in constitutional reforms: the hundreds of constitutional amendments and new constitutions that the history of Latin America[72] shows are a reason to think that, above a minimal threshold of decency of current constitutions, we must fulfill them before reforming them. One second reason to abandon the frontal critic of presidentialism may be the null probability of a radical change of system. Why sail against the current? But if the principled objections to presidentialism are right, the struggle against presidentialism is a democratic requirement, not a mere technical disquisition. Perhaps a constitutional reform ending with presidentialism is a chimera. But if we stop to think why this is so, we will find not only the explanation that the political interests that would be affected by the reform have at the same time a veto power against it. Part of the difficulty also lies in the indifference of the political and academic elites regarding the structural deficiencies of the presidentialist system.
Constitutional reforms do not come cheap. And I am open to accept the conclusion that, after analyzing the pros and cons, the best collective decision is to make the best of the rules we have, and to postpone to another era our desire to redraw our institutions. But at least, while analyzing the pros and cons, we ought to recognize that presidentialism degrades democracy, promotes a distorted and frequently irrational political deliberation, generates periodic crises that particularly affect the worse-off, stimulates electoral treasons, creates vulnerabilities to corruption, and amplifies corporatist pressures.
Maybe we are arriving at the point in which the institutional structure has been internalized by all the relevant actors, including the academia. Perhaps it has already become impossible to think outside the dynamics and the terms of presidentialism. But if there is any value in the academic activity in the region, it derives in part in resisting this type of endogeneity. Our vision of law must be transformative and critical. Our role is to question not rationalize current practices.

7. Conclusion.
In this work I vindicated the present relevance of the critic of presidentialism. In spite of the relative silence that the subject has deserved in the last years, presidentialism continues being a key problem for Latin American democracies. The evidence continues to accumulate: presidentialism exacerbates instability, foments paralysis situations, debilitates the reflexes of democracy against corruption, stimulates steep changes of government programs, and favors corporatist tendencies and inequality.
Constitutional democracy promises us self-government, but presidentialism only delivers imposition or paralysis. Democracy offers dialogue, but presidentialism condemns us to the hypocrisy of broken electoral mandates and to the monologue of imperial presidents. Democracy proposes equality of rights, but presidentialism foments an authoritarian culture, is ineffective in the provision of public goods, and lives from crisis to crisis, impoverishing and debilitating even still the disadvantaged groups.
In terms of the discussions of SELA, there are good reasons to think that presidentialism, as we always suspected, produce violence, threaten the rule of law, erodes fundamental rights and makes significant contributions to increase poverty and inequality.
Why should we accept this inferior form of democracy?
[1] I am grateful for discussions with Lucas Arrimada, Paola Bergallo, Juan Bertomeu, Gabriel Bouzat, Alberto Föhrig, Roberto Gargarella, Jaime Malamud, and the members of the course "Current Constitutional Issues" of the University of Palermo, 2005.
[2] J. L. Borges, “El Aleph”.
[3] For example, George Tsebelis, Veto Players, Princeton, 2002.
[4] David Samuels & Kent Eaton, "Presidentialism and, or, and Versus Parliamentarism: The State of the Literature and an Agenda Future Research ", 2002.
[5] Jose Cheibub and Fernando Limongi, in "Modes of Government Formation and the Survival of Democratic Regimes: Presidentialism and Parliamentarism Reconsidered "Annual Review of Political Science 5: 151-179, deny this difference, but there are many empirical studies that confirm it. See Samuels and Eaton and its references, p. 16-7.
[6] Kent Eaton, "Parliamentarism versus Presidentialism in the Policy Arena", Comparative Politics, 2000, pp. 355-376.
[7] Op. cit.
[8] “A messy and subjective affair" writes Eaton in "Parliamentarism..." p. 362
[9] Veto Players, Introduction, and Chapter 3.
[10] Eaton, "Parliamentarism...", p. 355-6
[11] Arend Lipjhart, "Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations, in Juan J. Linz and Arturo Valenzuela (eds.), The Failure of Presidential Democracy, J. Hopkins, 1994, p. 100.
[12] Linz, “Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Difference?” in Linz and Valenzuela, op. cit., p.6.
[13] Lipjhart, op. cit., p. 97
[14] Gabriel Bouzat shows in his work the dramatic example of Argentina in 2001.
[15] Linz, op. cit., p. 14.
[16] O’Donnell, Guillermo, “Delegative Democracy”, Journal of Democracy, 1994.
[17] Nino, Carlos S., “Presidentialism vs. Parliamentarism”, in Presidentialism and Parliamentarism, Eudeba, Buenos Aires, 1988, (my translation).
[18] Susan C. Stokes, Mandates and Democracy. Neoliberalism by Surprise in Latin America, Cambridge, 2001.
[19] Stokes, p. 3, 14-15.
[20] See Kent Eaton, "Parliamentarism versus Presidentialism in the Policy Arena", Comparative Politics, April 2000, pp. 355-76, at 361.
[21] Samuels and Eaton, op. cit., p. 11 and ff.
[22] Torsten Persson y Guido Tabellini, Political Economics, MIT, 2000, p. 252: “Separation of powers in the presidential-congressional regime produces a smaller government with less waste and less redistribution but also inefficiently low spending on public goods… [l]egislative cohesion in the parliamentary regime, on the other hand, leads to a larger government, with more taxation and more waste, but also more spending on public goods and redistribution benefiting a broader group of voters.”
[23] World Bank Report on Inequality in Latin America, 2004, in
[24] Jana Kunicová, "Political Corruption: Another Peril of Presidentialism ", available in (last checked March 30, 2006)
[25] Susan Rose-Ackerman and Jana Kunicová, "Electoral Rules as Constraints in Corruption" British Journal of Political Science 35 (4), 573-606.
[26] The limit to the number of admissible presidential re-elections seems to be another hard data in Latin America. This leads to a dilemma: in order for the electorate to preserve its capacity to punish the president, indefinite reelections should be admitted.
[27] Kunicová, op. cit.. These conclusions should counterbalance the suggestion that presidentialism increases transparency.
[28] Linz, p. 63; Nino, Fundamentos..., p. 604.
[29] David Vogel, “Representing Diffuse Interests in Environmental Policymaking”, in Bert Rockman and R. Kent Weaver, Do Institutions Matter? Brookings Institution Press, Washington D.C., 1993, p. 268.
[30] Bruce Ackerman, “The New Separation of Powers”, Harvard Law Review, 113: 3, January 2000, p. 641.
[31] Stepan, A., and Skach, C, “Presidentialism and Parliamentarism in Comparative Perspective”, in The Failure of Presidential Democracy, vol. 1, 1994, Linz, Juan J. and Valenzuela, Arturo (Eds.), The Johns Hopkins University Press.
[32] Mainwaring, Scott, “Presidentialism, Multiparty Systems, and Democracy: The Difficult Equation”, cited in Shugart and Carey, op. cit, p. 38
[33] Riggs, Fred W., “Presidentialism: A Problematic Regime Type”, in Lipjhart, A. Presidential vs. Parliamentary Government (ed.), Oxford, 1992, p. 219.
[34] In Lipjhart, A., (ed.), op. cit, p. 118.
[35] Adam Przeworski, Michael A. Alvarez, José Antonio Cheibub, Fernando Limongi, Democracy and Development, Cambridge, 2000.
[36] Przeworski et al, Democracy…, pp. 128-31.
[37] Presidents and Assemblies, p.42.
[38] Linz, J.J., op. cit, p. 73.
[39] Shugart, M. S., and Mainwaring, S., “Presidentialism and Democracy in Latin America: Rethinking the Terms of the Debate”, in Shugart, M. S., and Mainwaring, S. (Eds.) Presidentialism and Democracy in Latin America, Cambridge University Press, 1997.
[40] Op. cit., p. 23.
[41] Op. cit., p. 23.
[42] Waisman, Carlos, “Reversal of Development in Argentina. Postwar counterrevolutionary policies and their Structural Consequences”, Princeton University Press, New Jersey, 1987. Similarly, Nino, Carlos, “The Constitution of Deliberative Democracy”, Yale University Press, Conn., 1996.
[43] See for example, Linz, J, op. cit., p. 32.
[44] Op. cit., p. 23.
[45] Op. cit, p. 45.
[46] An extreme case (once again) of denial of identifiability is the case of Argentina in 2001, when the person who assumed the Presidency was the one who had lost the last presidential elections.
[47] Torsten Persson and Guido Tabellini, op. cit., p. 253.
[48] Op. cit., p. 44/5.
[49] Op. cit. p. 136.
[50] Op. cit., pp. 10 and ff.
[51] Op. cit., p. 33.
[52] Op. cit., p. 46.
[53] Federalist 51, in Madison, Hamilton, Jay: The Federalist papers, (Clinton Rossiter, Ed.), Penguin books, c.1998, p. 322
[54] Shugart and Carey, op. cit., p. 46.
[55] Op. cit., p. 48.
[56] However, this role of arbiter has been attributed by Julio Faundez to Chilean presidents before 1970, (“In Defense of Presidentialism: The Case of Chile, 1932-1970”, in Mainwaring and Shugart, eds. op. cit., p. 300/20).
[57] Samuels e Eaton, p. 34
[58] “Parliamentarism...” at 365. And we may ask what transparency is displayed by the hundreds of “need and urgency decrees” never discussed by the Argentine Congress?
[59] This normative critique of presidentialism, though with a greater emphasis on equality, has been influenced by the treatment of the subject by Carlos Nino and Bruce Ackerman. Carlos Nino, Fundamentos de Derecho Constitucional, Astrea, 1992, pp. 569-619. Bruce Ackerman, “The New Separation of Powers”, Harvard Law Review, 113: 3, Jan. 2000.
[60] Nino, ...
[61] Kant, Rawls.
[62] Gregory Vlastos
[63] Gregory Vlastos
[64] Because our possibilities of choosing are bound to those of others, equality is at the same time relational and comparative. Material inequalities may generate asymmetrical relations, and that is a reason to attenuate them, in order to make it true that we, and not others, are in control of our lives. But material discrepancies may not have that consequence (a strong sense of self-esteem or a purely ascetic conviction may make us avoid feeling that our life is in the hands of others). Even in those cases, our possibilities of choosing would be unjustly limited if the inequalities were imposed on us without reference to our decisions. This is the conviction that animates the idea of the social and natural lotteries. Both the class in which we are born and the genes that we bring to the world lack enough moral force to validate inequalities. The only things that can validate them are our decisions. This is the positive idea behind what is named luck-egalitarianism. The object of neutralization or equalization, luck, is just the negation of the positive aspect to be honored, the autonomous election of life projects. Therefore, it would be better to abandon the label of luck egalitarianism and adopt a different, and clearer, one: choice egalitarianism. The undeniable difficulties -metaphysical and practical- that surround the idea of luck neutralization do not have to move us away from what is important: that only our decisions must determine our position in the community.
[65] Ackerman, op. cit., p. 650.
[66] Peter H. Smith, Democracy in Latin America, Oxford, 2005.
[67] Samuels & Eaton, at 10.
[68] Cfr. Ackerman, “The New Separation…” p. 655.
[69] The abandonment of proportional representation is not only undesirable, but very unlikely, because it needs the acquiescence of the same actors that would be wiped out from the political scene after such reform.
[70] See, for example, Ackerman, p. 648.
[71] Consejo para la Consolidación de la Democracia, Dictamen sobre la Reforma Constitucional, Buenos Aires, Eudeba, 1988
[72] Keith Rosenn, “The Success of Constitutionalism in the United States and its Failure in Latin America: An Explanation,” University of Miami Inter-American Law Review 22. 1, 1990.
Democracia sin presidentes.[1]
Marcelo Alegre (UBA-Palermo)
La crítica frontal al presidencialismo está perdiendo espacio en América Latina. En este trabajo expreso mi queja por este silencio. Durante un tiempo creí que tal vez había que abandonar la propuesta de parlamentarización de los sistemas políticos latinoamericanos. Pero un análisis somero de algunos desarrollos recientes de la ciencia política y el derecho constitucional ha reforzado mi convicción acerca del carácter negativo del presidencialismo.
La pasividad actual frente al presidencialismo puede obedecer a diversas razones. En primer lugar, puede deberse a la creencia de que la dicotomía “presidencialismo versus parlamentarismo” es demodé, y que otras categorías (por ejemplo “federalismo-unitarismo”, “pluripartidismo-bipartidismo”) gozan de mayor poder explicativo respecto de los sistemas políticos. En segundo lugar, la aceptación del presidencialismo podría fundarse en el error de las críticas de décadas pasadas, o en el hallazgo de ciertas virtudes hasta ahora ocultas del presidencialismo. En tercer lugar, aun cuando la dicotomía “presidencialismo-parlamentarismo” mantuviera su vigencia y los males del presidencialismo se consideraran probados más allá de toda duda razonable, podríamos justificadamente postergar la propuesta de abandonar el presidencialismo por razones de realismo: tal vez sea impensable un cambio tan radical de sistema de gobierno. O tal vez sería simplemente inconveniente contribuir a la larga historia de inestabilidad institucional latinoamericana a través de nuevas reformas constitucionales con su carga de traumatismo, alta tensión y profundas confrontaciones.
Me propongo reflexionar acerca de estas posibles explicaciones en el siguiente orden: Primero repasaré el estado de la cuestión en la discusión académica de la última década y media. Además de las nuevas evidencias sobre las disfuncionalidades del presidencialismo, me ocuparé luego de algunas defensas recientes del presidencialismo. A continuación, enfatizaré la crítica normativa del presidencialismo, y señalaré de qué manera las objeciones de principio pueden extenderse a la alternativa de atenuar, en vez de desmantelar el presidencialismo. Mi sospecha es que el semi-presidencialismo no es una buena opción y que deberíamos, consecuentemente, optar por un sistema parlamentario. Por último aspiro a convencerlos / as que los académicos / as no debemos sumarnos al silencio que parece estar imperando respecto de un sistema que, como el personaje borgeano, “es autoritario, pero también es ineficaz.”[2]

Vigencia del debate “presidencialismo versus parlamentarismo”.
Una posible explicación del abandono de la crítica al presidencialismo en América Latina sería que la distinción entre sistemas presidencialistas y parlamentaristas es demasiado abstracta, y que por consiguiente, el foco de las reformas institucionales debería centrarse en otros elementos de los sistemas institucionales. De acuerdo con esta explicación, sería más fructífero, en vez de cuestionar el sistema de gobierno, que nos ocupáramos, por ejemplo, de los problemas que plantea el federalismo latinoamericano, o de fortalecer la independencia judicial, o de reformar el sistema de partidos políticos.
Existe una correlación entre este punto de vista y algunos desarrollos académicos recientes. En efecto, ha habido intentos muy serios de demostrar que la dicotomía “presidencialismo/parlamentarismo” debía ser abandonada.[3] Sin embargo, el resultado, a mi juicio, ha sido el de fortalecer la relevancia de este contraste. Los embates contra la distinción, en lugar de desplazarla, la han enriquecido. Por supuesto, hoy entendemos que el sistema político no lo es todo, ya que también cuenta, por ejemplo, el grado de federalismo, el sistema electoral y de partidos políticos, la cantidad de actores con poder de veto sobre las políticas públicas. Pero el hecho de que un país adopte un sistema presidencialista o uno parlamentario sigue siendo la decisión institucionalmente más significativa y que acarrea las consecuencias más profundas con relación al resto de las variables. En otras palabras, los sistemas presidencialistas suelen producir diferencias muy marcadas respecto de los parlamentarios en una amplia serie de elementos. Las diferencias al interior de los sistemas de gobierno, con ser de fundamental importancia, no consiguen opacar la relevancia de las diferencias entre sistemas de gobierno.
Como lo han mostrado David Samuels y Kent Eaton,[4] hay dos características predominantes en los sistemas presidencialistas. Por un lado, los “poderes unilaterales del ejecutivo” (veto legislativo, dictado de decretos con fuerza de ley, iniciativa en materia presupuestaria, etc) y por otro lado, la “separación de propósitos” (que se da cuando el ejecutivo y los legisladores difieren en sus incentivos, preferencias, y respecto de los grupos, presiones, y demandas a que responden). Estos dos elementos son más frecuentes en los sistemas presidencialistas, y aun cuando puedan excepcionalmente estar presentes en los sistemas parlamentarios, su impacto es mayor en los esquemas presidencialistas. A partir de estos rasgos surgen notorias diferencias entre los sistemas presidencialistas y los parlamentaristas en varias dimensiones. Hay diferencias en cuanto a la fragilidad del régimen, a la probabilidad del surgimiento de gobiernos de minoría, a la efectividad en la aprobación de propuestas legislativas, a los incentivos para proponer y para integrar gabinetes de coalición,[5] a la facilidad para la entrada de oportunistas, y “outsiders” a los gabinetes de gobierno, al acceso público a información política relevante, a la influencia de los grupos de interés, a la vulnerabilidad frente a la corrupción, y en cuanto a la exposición de los sistemas a los cambios abruptos y sorpresivos de programas y acciones de gobierno.
Luego repasaré estos efectos, pero por ahora sólo interesa remarcar que la distinción entre presidencialismo y parlamentarismo merece continuar en el centro de los estudios sobre regímenes de gobierno. Esto no significa ignorar la relevancia (como tal vez se hizo durante un tiempo) de otras variables que afectan de manera importante el funcionamiento de los sistemas políticos, como los poderes legislativos del ejecutivo, los sistemas electorales, el sistema de partidos políticos, el bicameralismo, el federalismo y el control judicial de constitucionalidad.[6]
Para ilustrar la vigencia de la importancia de la distinción entre presidencialismo y parlamentarismo, permítaseme aludir al importante trabajo de George Tsebelis, uno de los autores que ha insistido en la conveniencia de abandonar esta dicotomía.[7] Tsebelis ha propuesto que la clave para entender los distintos sistemas son los jugadores con poder de veto [veto players], es decir, actores cuya aquiescencia es necesaria para modificar el status quo. En apretada síntesis, la idea de Tsebelis es que a mayor cantidad de jugadores con poder de veto habrá mayor estabilidad en las políticas y, consiguientemente, mayor dificultad para producir reformas. Samuels e Eaton señalan que el número de los jugadores con poder de veto puede estar configurado por elementos distintivos de ambos sistemas, por lo cual éstos y no aquellos son la clave principal. Adicionalmente, el mismo Tsebelis reconoce que ciertos actores con poder de veto pueden ser irrelevantes, dado lo que denomina la “regla de absorción”: si las preferencias de un actor con poder de veto coinciden con las de otro, su capacidad de veto pierde importancia. Por último, existe el problema de que en el interior de actores colectivos, como partidos políticos, sindicatos, o bloques legislativos, pueden a su vez existir actores colectivos más pequeños o actores individuales con su propio poder de veto. La moraleja es que contabilizar actores con poder de veto puede ser una tarea muy engorrosa,[8] y no siempre del todo iluminadora. El estudio de los jugadores con poder de veto no es un buen candidato para desplazar la categorización “presidencialismo-parlamentarismo” del centro de la escena.
Por mi parte, creo que la relevancia de la distinción “presidencialismo-parlamentarismo”, lejos de diluirse, está presupuesta por el propio Tsebelis cuando señala que cuando ambos sistemas (el presidencialista y el parlamentario) cuentan con un número alto de jugadores con poder de veto se da la siguiente diferencia: en los parlamentarismos habrá inestabilidad de los gobiernos, mientras que en los presidencialismos habrá inestabilidad de sistema.[9] Bajo ciertas circunstancias, la diferencia entre parlamentarismo y presidencialismo, aprendemos de Tsebelis... ¡es la que hay entre democracia y dictadura!
Ahora bien, aun cuando la distinción entre presidencialismo y parlamentarismo sigue siendo relevante, sí se nota un corrimiento del foco de análisis. Hasta hace quince años el gran parámetro de estudio era el de la estabilidad de los sistemas, pero hoy la atención está centrada en el tipo de políticas y resultados que uno u otro sistema tiende a producir.[10] Dicho de otro modo, si antes preocupaba la supervivencia del presidencialismo, hoy nos importa su vida. Así, interesa indagar sobre la capacidad del presidencialismo para producir reformas estructurales, para resistir los embates de los grupos de presión, para controlar la corrupción, para evitar los giros drásticos en las orientaciones de los gobiernos, o para producir bienes públicos. Como veremos, el presidencialismo no sale precisamente bien parado de estos nuevos análisis.

2. Los males del presidencialismo, ayer y hoy.
Antes de analizar algunas de los nuevos desarrollos en el estudio del presidencialismo, repasemos someramente cuatro de los cuestionamientos más tradicionales contra el presidencialismo.
i)El problema de las legitimidades en conflicto: Arend Lipjhart ha afirmado que, dado que en los sistemas presidencialistas tanto el poder legislativo como el ejecutivo son electos popularmente, surge la posibilidad de graves conflictos entre ambos poderes, por ejemplo, si ellos expresan preferencias políticas diferentes.[11]
ii) El problema de la rigidez: Los sistemas presidencialistas no disponen de modos flexibles de resolución de los conflictos referidos anteriormente. El mandato fijo del presidente es un obstáculo para posibles “reajustes”.[12]
iii) Tendencias mayoritaristas: Lipjhart[13] ha señalado que el presidencialismo desalienta los acuerdos y consensos, los que son especialmente necesarios en épocas de crisis y de transición.[14] Linz[15] atribuye esta debilidad a la característica de juego de “suma cero” o “winner-takes-all” del presidencialismo. Guillermo O´Donnell, en el mismo sentido, se refiere a los sistemas presidencialistas de América Latina como “democracias delegativas”, en que los presidentes están “habilitados a gobernar al país como se les ocurra...”.[16]
iv) Personalización del poder: Carlos Nino, entre otros, ha enfatizado que en estos sistemas un enorme poder queda concentrado en las manos de una sola persona. Esto vuelve a los presidencialismos vulnerables a rupturas institucionales, ya que la eventual debilidad en el liderazgo presidencial implica la debilidad de todo el sistema.[17]

Los estudios sobre presidencialismo de los últimos quince años reafirman su carácter problemático. Como dije anteriormente, en los últimos años el foco de los análisis se ha puesto en los problemas de funcionamiento del presidencialismo, más que en su perdurabilidad. Sin embargo, pese a que también ha habido algunos trabajos que confirman la debilidad presidencialista frente a las rupturas institucionales, en este apartado quisiera referirme a los problemas de funcionamiento del presidencialismo, los que pueden ser entendidos como nuevas variaciones sobre las clásicas melodías de Linz, Nino, Lipjhart y otros.
v) Giros abruptos. Susan Stokes ha estudiado una tendencia persistente en las democracias latinoamericanas: la de los giros abruptos que los presidentes llevan a cabo en sus políticas de gobierno respecto de sus promesas electorales.[18] No se trata de un fenómeno aislado, ya que sucede en más de un 30 % de los casos. Es decir, en al menos 3 de cada 10 elecciones presidenciales el ganador quebranta sus compromisos electorales y encara políticas diferentes a las anunciadas.[19] Resulta notable que en todos los casos de giros abruptos las políticas adoptadas son hacia la derecha. No hay un solo caso de un presidente que gobierne a la izquierda del discurso de su campaña. Más allá de que en algunos casos (Fujimori, Menem) el cambio de rumbo resulta validado electoralmente en elecciones posteriores, resulta evidente que estos giros producen un daño sobre la confianza pública en la política. Estos giros son mucho más difíciles en los sistemas parlamentarios, ya que se requeriría que todo el partido de gobierno o la coalición gobernante coincida en favorecer el cambio sorpresivo. Además, los sistemas parlamentarios tienden a ser más inmunes a la llegada de “outsiders”.
vi) Conservadurismo institucionalizado: En general los sistemas presidencialistas se caracterizan por originar un número mayor de actores con poder de veto que los sistemas parlamentarios. (En general, pues los sistemas parlamentarios con coaliciones multipartidarias también tienen muchos actores con poder de veto, y por el contrario los ejecutivos que concentran grandes poderes legislativos, de hecho o de derecho, implican una disminución en el número de poderes de veto).[20] La probabilidad de que un proyecto legislativo del gobierno sea aprobado por el Congreso es menor en el presidencialismo, dada la alta frecuencia de gobiernos en minoría. Cualquiera que esté preocupado por implementar una agenda progresista en América Latina debería tomar nota de que en un sistema presidencialista los cambios frente al status quo 1) son más improbables, 2) menos profundos, 3) más lentos, 4) más costosos.[21]
Persson y Tabellini muestran que los regímenes parlamentarios suelen estar acompañados por gobiernos de mayor tamaño. También, que los sistemas parlamentarios tienden a proveer más bienes públicos que los presidencialistas.[22] La explicación que proveen estos autores es que la base electoral de los regímenes parlamentarios tiende a ser mayor (y, podríamos agregar, a mantenerse durante el tiempo, sobre todo si está acompañada de mecanismos consensualistas como la censura constructiva), lo que favorece políticas más igualitarias. Por otra parte, en el parlamentarismo existe una mayor cohesión legislativa, lo que favorece acuerdos más “generosos” sobre el gasto público.
América Latina precisa revertir la doble regresividad dada por sistemas impositivos que penalizan a los pobres y por estados cuyo gasto está orientado a las franjas más acomodadas.[23] Para encarar las enormes inequidades de infraestructura, educativas, y de ingresos, el gasto público deberá aumentar o permanecer alto. Por supuesto, un nivel alto de gasto público no es garantía de mejora alguna, pero es una condición necesaria. El presidencialismo no parece ser, después de todo, una opción neutra cuando reflexionamos acerca de las abismales desigualdades en nuestra región.
vii) Corrupción e ineficiencia. Jana Kunicová[24] y Susan Rose-Ackerman[25] han estudiado la relación entre diversos sistemas institucionales, incluyendo el presidencialismo, y la corrupción. Kunicová señala con sensatez que existen dos fuentes de riesgos de corrupción en los presidencialismos: El mandato fijo de el o la presidente (que le niega a la ciudadanía toda posibilidad de castigar electoralmente al presidente que está cumpliendo los últimos años de mandato),[26] y la concentración de funciones en el o la presidente vis a vis el Congreso. Kunicová ha relevado la relación entre diversos índices de corrupción y los sistemas presidencialistas y los resultados son claros: presidentes irresponsables ante el electorado y ante el Congreso no son la mejor garantía de transparencia ética.[27]
La vulnerabilidad del presidencialismo frente a las presiones corporativas ha sido descripta por Linz, Nino, y otros.[28] En este mismo sentido, David Vogel ha explicado que el tipo de separación de poderes del presidencialismo tiende a abaratar el costo de acceso de los grupos de interés, al crear dos centros decisorios.[29] A su vez, Bruce Ackerman argumenta que el tipo de competencia entre el Congreso y el Presidente por el control del aparato burocrático del estado tiende a generar un estilo de gobierno excesivamente politizado, transformando el poder ejecutivo en un enemigo del rule of law.[30]
Los nuevos estudios sobre el tema no alientan la pasividad imperante sobre el sistema de gobierno dominante en la región: el presidencialismo fomenta la corrupción, el corporativismo y la ineficiencia administrativa.

El contraataque presidencialista.
¿O será que tal vez fuimos demasiado duros con el presidencialismo? En este apartado me propongo analizar algunas reacciones frente a las críticas al presidencialismo. En resumen, la acusación contra el presidencialismo es que es un sistema democrático débil y al mismo tiempo, un sistema débilmente democrático. Es un sistema democrático débil en cuanto ha mostrado una gran fragilidad frente a las rupturas institucionales. Y es un sistema débilmente democrático en cuanto tiende a acentuar rasgos muy negativos en el sistema político. Pero como reacción a las críticas frontales al presidencialismo, han surgido algunas voces intentando relativizar sus alcances. De acuerdo con estas reacciones no resultan claras ni la conexión entre presidencialismo y rupturas institucionales, ni las supuestas deficiencias funcionales del presidencialismo.
3.1. Presidencialismo y golpes de estado.
La relación estrecha entre presidencialismo e inestabilidad democrática tiene una amplia aceptación académica. Un clásico estudio de Alfred Stepan y Cindy Skach,[31] muestra que la tasa de supervivencia de los regímenes presidencialistas en 53 países fuera de la OECD entre 1973 y 1989 es del 20%, en comparación con el 61% de los sistemas parlamentarios puros. Un trabajo de Scott Mainwaring[32] muestra que de las 32 democracias con una estabilidad de 25 años (a 1991), 23 (o sea un 72%) son parlamentaristas. Fred W. Riggs[33], señala que a 1988, salvo los EEUU, todos los países presidencialistas han sufrido golpes de estado, mientras que dos terceras partes de los regímenes parlamentarios del Tercer Mundo han permanecido en democracia. Linz insiste en que los EEUU son la única “democracia presidencial con una larga historia de continuidad constitucional.”[34] Más recientemente, Adam Przeworski y otros[35] han mostrado que, durante los años 1950-1990, el 54% de los regímenes presidencialistas han sufrido golpes, contra un 28% de los parlamentaristas. La expectativa de vida de un régimen presidencialista es de 21 años, contra 73 de un sistema parlamentarista. Estos autores, además, desmienten la idea de que la inestabilidad de los presidencialismos se deba a que los análisis suelen centrarse en los casos latinoamericanos, ya que la supervivencia de los sistemas presidencialistas latinoamericanos es bastante mayor a la de los sistemas presidencialistas fuera de América Latina (10.6 años contra 6.5 años). Además refutan la noción de que es el subdesarrollo y no el régimen de gobierno la causa de la inestabilidad política, ya que muestran que “las democracias presidenciales tienden a morir más que las parlamentarias en cualquier nivel de desarrollo.”[36]
Shugart y Carey cuestionan esta vinculación entre presidencialismo e inestabilidad. De manera provocativa, estos autores afirman que “no hallan justificación a la aserción de Linz y otros de que el presidencialismo tiende inherentemente a sufrir crisis que lleven a rupturas.”[37] Por un lado, identifican 12 regímenes presidenciales y 21 parlamentaristas que sufrieron rupturas durante el siglo veinte. Por otro lado, listan 12 sistemas presidencialistas estables contra 27 parlamentarismos estables. Pero al enfocarse en el Tercer Mundo observan que el 59.1% de los regímenes parlamentarios sufrió rupturas, contra solamente el 52.2 % de los presidencialistas.
Sin embargo, encuentro algunas deficiencias importantes en este análisis de Shugart y Carey. Primero, cuando enumeran las rupturas en los parlamentarismos, estos autores cuentan cada ruptura independientemente del hecho de que algunas de ellas sucedieron en el mismo país. Por ejemplo, contabilizan separadamente los golpes en Grecia de 1936 y 1967, y los de Pakistán de 1954 y 1977. Pero de modo sorprendente, no aplican ese criterio a las rupturas en los sistemas presidencialistas. Por mencionar el caso del primer país de su lista (Argentina), la aplicación consistente del criterio hubiera implicado contar seis rupturas: 1930 (la única registrada por los autores), 1943, 1955, 1962, 1966 y 1976. Todas estas rupturas satisfacen las (peculiares) condiciones postuladas por Shugart y Carey: casos en que las rupturas estuvieran precedidas por dos elecciones generales consecutivas. Segundo, el criterio estipulado para establecer que un régimen democrático es exitoso es aun más sorprendente: haber tenido al menos dos elecciones democráticas sin rupturas. Eso significa, por ejemplo, que las naciones con elecciones bianuales son contabilizadas como democracias consolidadas a los dos años, y que Argentina ha tenido siete períodos de democracia consolidada en el siglo pasado (como el fumador que abandona para siempre el cigarrillo... ¡todos los lunes!). Linz también llama la atención sobre otros errores y omisiones de este trabajo, como, por ejemplo, el hecho de que no se cuente a India entre los regímenes parlamentarios estables.[38]
En un trabajo posterior, Shugart y Scott Mainwaring[39] siguen una línea diferente de análisis. No cuestionan de manera directa la relación entre presidencialismo y rupturas institucionales pero apuntan a otros factores como los verdaderos responsables de la inestabilidad, e inversamente, de la estabilidad de los regímenes parlamentaristas. Estos autores sospechan, por un lado, que existe un sesgo en la literatura sobre el tema, ya que la continuidad democrática podría deberse a “condiciones de trasfondo mejores en términos relativos.” Por otra parte, también dudan que las rupturas latinoamericanas “resulten del presidencialismo antes que de otras condiciones que afectan generalmente a las democracias sudamericanas.”[40]
Resulta importante, antes que nada, aclarar que nadie ha atribuido en forma distintiva al presidencialismo la única responsabilidad en los quiebres institucionales. El argumento, por el contrario, asume una forma diferente: que el presidencialismo es ineficaz para contrarrestar (y a su vez genera algunas) tendencias rupturistas. Pero, aun así, la sugerencia de Shugart y Mainwaring (la de que otros factores son los decisivos para explicar los éxitos del parlamentarismo y los fracasos del presidencialismo) puede ella misma ser cuestionada. Considérese la “correlación ampliamente reconocida entre la herencia colonial británica y la democracia.”[41] El ejemplo de estas ex-colonias es particularmente bienvenido por los críticos del presidencialismo, porque lo interpretan como una demostración de que aun en países con bajos niveles de crecimiento económico y enorme pobreza, la democracia puede arraigar de modo perdurable si se elige el sistema de gobierno apropiado. La idea de Shugart y Carey es que la durabilidad de las democracias de esos países podría explicarse por factores ajenos al parlamentarismo. Pero supóngase que, por caso, es la tolerancia la que explica el éxito de la democracia en esos países. El cuento no termina allí, porque bien podría replicarse que el predominio de la tolerancia se debe (al menos parcialmente) a la existencia de instituciones que animan y refuerzan conductas deliberativas y respetuosas. Me apresuro a hacer notar, frente al lector escéptico que podría creer que esto es una mera especulación, que todas las colonias británicas que adoptaron un sistema presidencialista sufrieron golpes de estado.
Shugart y Mainwaring creen que es posible que las rupturas en América Latina se hubieran debido a otras razones, más allá del sistema político. De hecho, es bien conocido que muchas explicaciones se han intentado para dar cuenta de los fracasos de las democracias en la región: tal vez las dos principales sean el legado cultural de la colonia (la influencia del autoritarismo español y católico) y la estructura social y económica.
Ahora bien, ¿hasta qué punto podemos aislar estas variables de la estructura político-institucional? En primer lugar, y con relación a la herencia cultural autoritaria, la tendencia a depender de fuertes liderazgos personales puede ser mitigada a través de una estructura de gobierno que tienda a la difusión del poder, o, por el contrario, puede ser agravada a través de un régimen institucional que concentra gran cantidad de poder en una sola persona. Lo mismo ocurre con la intolerancia como rasgo cultural. Ésta puede debilitarse por medio de instituciones que favorezcan la cooperación y el consenso, o puede reforzarse al adoptar sistemas de decisión que incentivan la confrontación permanente. Algo similar puede decirse con relación a las explicaciones de tipo económico. La desigualdad, la pobreza, el subdesarrollo son, plausiblemente, causas de inestabilidad. Pero como lo afirmé en la sección anterior, ellas mismas no son independientes del sistema presidencialista, con sus incentivos para crear situaciones de bloqueo, su tendencia a generar crisis, su inclinación al corporativismo y su debilidad frente a la corrupción.[42]
Los propios Shugart y Mainwaring asumen la importancia de las instituciones políticas, poniendo en tensión su hipótesis acerca de que son otros los factores determinantes de la (in)estabilidad de las democracias. Al enumerar razones probables para explicar la correlación entre la herencia colonial británica y la democracia, mencionan ¨la tendencia a entrenar servidores públicos” y “las prácticas e instituciones de gobierno”. La primera es aceptada ampliamente como una característica saliente, y una ventaja,[43] de los sistemas parlamentaristas. Y, por supuesto sería llamativo que se desvincularan “las prácticas e instituciones de gobierno” del mismo sistema parlamentarista. Shugart y Mainwaring afirman que éstas “incluyen pero no se reducen al parlamentarismo.”[44] Pero, en verdad, alcanza con que lo incluyan para que los críticos del presidencialismo estén en lo cierto: el parlamentarismo contribuye a explicar la estabilidad de los regímenes democráticos (nadie ha dicho que sea la única causa, lo que sería absurdo).
Estos autores también afirman que la perdurabilidad democrática de los parlamentarismos se debe a que en su mayoría se trata de países de altos ingresos económicos. Como vimos, Przeworski y otros han refutado esta noción. Pero además, países como Canadá, Israel y Japón (los ejemplos fuera de Europa provistos por Shugart y Mainwaring) son ricos hoy, pero no lo eran hace medio siglo. Estos mismos casos podrían perfectamente ser usados por los defensores del parlamentarismo para mostrar que este sistema favorece el desarrollo.
Podemos concluir en que la relación entre presidencialismo e inestabilidad democrática todavía no ha sido desmentida.

3.2. Supuestas ventajas del presidencialismo.
Me ocuparé ahora de algunas supuestas ventajas del presidencialismo, expuestas en la última década y media.
3.2.1.) Superioridad electoral prospectiva (Identificabilidad).
Shugart y Carey[45] señalan la ventaja del presidencialismo consistente en “el grado en que los votantes pueden identificar antes de la elección los distintos gobiernos alternativos que pueden emerger de la elección.” Reconocen que en los sistemas parlamentaristas con dos partidos también “hay un gran rango de identificabilidad”, pero dicen que en los sistemas multipartidarios, “tiende a ser mucho más pequeño”. Linz cuestiona el argumento, afirmando que “en las elecciones presidenciales el votante puede conocer mucho menos acerca de quien habrá de gobernar que el votante de un partido en la mayoría de los sistemas parlamentaristas”. Esto se debe a que en los parlamentarismos los jefes de gobierno tienen menos margen de maniobra que los presidentes para formar sus gabinetes.
Además, el trabajo de Stokes referido en el apartado anterior muestra la enorme cantidad de giros abruptos en los planes de gobierno que se da en los sistemas presidencialistas latinoamericanos, lo que desmiente la idea de identificabilidad. Por último, la existencia, en muchos casos, de elecciones legislativas intermedias también erosiona la identificabilidad, ya que el presidente resultante de la elección puede no disponer (desde el inicio o posteriormente) de las herramientas legislativas necesarias para gobernar. En estos casos, el electorado no identifica ni siquiera gobiernos alternativos, ya que bien puede resultar, luego de las elecciones, una situación de desgobierno.[46]

3.2.2) Superioridad electoral retrospectiva (Rendición de cuentas [Accountability]).
Persson y Tabellini afirman que “un régimen presidencial-congresional que funciona bien opera mejor en términos de accountability, porque lidia mejor con el problema de agencia entre votantes y políticos”.[47] De acuerdo a Shugart y Carey “bajo el principio de maximizar la rendición de cuentas directa (en el sentido de poder sancionar a los funcionarios electos en funciones por medio del voto) entre votantes y funcionarios elegidos, el presidencialismo es claramente superior al parlamentarismo...” Esto se debería a que “los votantes votan directamente por un ejecutivo que no puede ser removido por coaliciones cambiantes.”[48]
Por el contrario Stepan y Skach[49] afirman que “el principio de accountability en el presidencialismo es más débil que en el parlamentarismo”. Linz[50] niega la existencia de esta ventaja sobre la base de dos argumentos. Primero, que la superioridad no puede alegarse respecto de sistemas que no permitan la reelección presidencial. Esta réplica pierde terreno dada la tendencia a reformar las constituciones permitiendo la reelección. Claro está que Linz podría insistir en que si la reelección no es indefinida siempre habrá un período en el que el presidente sabe que no podrá presentarse a reelección, período en el que no habrá forma de castigarlo mediante el voto. Segundo, Linz objeta el tipo de accountability que permite el presidencialismo, en que los votantes deben esperar hasta el fin del gobierno para ejercerla. La observación es correcta, ya que el control electoral sería mayor si hubiera más posibilidades de forzar elecciones generales, como en los sistemas parlamentarios. Pero la observación de Linz no debe hacernos perder de vista que en aquellos casos en que hay elecciones intermedias (la mayoría) los votantes pueden hacer mucho contra un presidente que les disgusta antes de que termine su mandato. El electorado puede votar a la oposición, castigando, y muy duramente al presidente, ya que hasta podría dejarlo en minoría en el congreso. El problema en estos casos es que la ira contra el presidente se canaliza ineficientemente ya que no provoca el fin del mandato presidencial sino la parálisis del sistema. No es que el presidente deja de ser “accountable”, sino que el castigo se canaliza al mismo tiempo en su contra y contra el sistema en su conjunto.
Hay otros problemas que hacen que la relación entre presidencialismo y accountability no resulte tan clara. Por una parte, muchas veces la posibilidad de ejercer accountability nunca llega porque el sistema se derrumba antes. Por otra parte, el hecho de que las elecciones tengan una oportunidad prefijada establece una restricción de calidad a la accountability. Podría alegarse que la verdadera accountability reside en poder echar al mal mandatario en cualquier momento. Las fechas fijas de elecciones favorecen en los presidentes el hábito bien conocido de variar su comportamiento en época de elecciones, explotando la tendencia sicológica a subestimar el peso de los hechos pasados y recordar más vívidamente los más recientes.

3.2.3.) Superioridad en las opciones electorales.
Shugart y Mainwaring[51] afirman que el presidencialismo cuenta entre sus ventajas con el hecho de proveer al electorado de dos opciones electorales (una para el ejecutivo y otra para el legislativo), y ven esta característica como el otro lado de la moneda de la crítica de Lipjhart sobre las legitimidades en competencia.
Pero ¿se trata de una opción doble o de una opción dividida? La legitimidad dual puede llevar al bloqueo entre los poderes y eso implica un freno a la tarea legislativa y a la fluidez en el gobierno. Pero entonces, esta faceta del presidencialismo, en lugar de permitir mayores opciones electorales reales, parece dividir la opción electoral en dos opciones más débiles. La opción electoral, en efecto, puede verse frustrada si el Congreso no puede legislar contra la voluntad del presidente, y la opción respecto del poder ejecutivo puede tornarse ilusoria con un Congreso mayoritariamente opositor: el costo de proveernos con dos votos es el riesgo de debilitar nuestra capacidad total de influencia. La forma de que ambos votos se reflejen en la legislación y en el gobierno es unificarlos, como resulta en los sistemas parlamentarios. En suma, el presidencialismo no multiplica las opciones electorales sino que las divide en dos opciones que podrían ser mutuamente neutralizadoras.

3.2.4. Frenos y Contrapesos.
Shugart y Carey[52] sugieren que, después de todo, el tipo de separación de poderes del presidencialismo puede ser un positivo elemento consensualista, una vez que lo vemos a la luz de la estrategia madisoniana de “poner a la ambición contra la ambición.”[53]
Hay que distinguir dos posibles situaciones. En el caso en que el presidente no dispone de mayoría en el congreso el resultado no es el buscado a través de la idea de frenos y contrapesos (un ejercicio balanceado del poder) sino el de bloqueos e inmovilismo. En el segundo caso, en que el presidente dispone de mayoría legislativa, el argumento según el cual el sistema funciona de manera consensualista tendría algún sentido. La idea es que los legisladores, en este escenario, pueden discutir la legislación con mayor amplitud, “libres de la amenaza de un voto de confianza.”[54] Sin embargo, allí donde impere una alta disciplina partidaria, la amplitud en el margen de maniobra de los legisladores se angosta sensiblemente.
Y de manera más importante, el poder del congreso de legislar sin el consentimiento del ejecutivo es muy limitado: cuatro de cada cinco sistemas presidencialistas le otorgan al ejecutivo poder de veto legislativo y requieren una súper mayoría para dejarlo sin efecto.

3.2.5.) Presidentes - árbitros.
Shugart y Carey[55] se refieren a la posibilidad de que “el presidente pueda, en caso de conflicto político, servir como un árbitro que está por encima de los partidos”. Esta posibilidad, como lo entrevén los propios autores, es irrealista, y solamente podría surgir en un sistema semi-presidencialista, en el que un presidente en minoría conserva algún poder en la formación de un gabinete compartido con la oposición.[56]
En los sistemas presidencialistas el sistema favorece la polarización y un clima de confrontación entre los partidarios del presidente y la oposición. En este contexto, sencillamente no hay espacio disponible para que el presidente se sitúe en un rol equidistante en la discusión pública, ya que él constituye uno de los polos de la confrontación.

3.2.6.) Transparencia Política.
Se ha dicho, en defensa del presidencialismo, que este sistema provee mayor información acerca de las preferencias de los actores políticos relevantes. Éste es, se alega, el efecto “de las idas y venidas entre los poderes de gobierno.”[57] En los regímenes parlamentaristas, en contraste, la información es menos visible, y muchas preferencias del ejecutivo jamás llegan a conocerse. Esta tendencia sin embargo, debe ser contrapesada por la probabilidad del abuso presidencial de sus poderes unilaterales, y por el efecto distorsivo que tiene la personalización del poder sobre el debate público. Usualmente los esquemas presidencialistas carecen de algo parecido a los debates públicos en el Parlamento en los que los Primer Ministros defienden sus políticas de gobierno y deben responder en el momento las críticas de la oposición.
Como siempre, es importante entender que los EEUU son un caso extraño, no un caso paradigmático, de presidencialismo. Como observa Eaton, el poder de las comisiones del Congreso norteamericano no está replicado en otros sistemas presidencialistas: “Estos sistemas centralizan la negociación política en la rama ejecutiva más allá de la separación formal de poderes.”[58]

Presidencialismo o democracia.[59]
Los problemas del presidencialismo no son simplemente mecánicos o de eficacia. Muchas de las deficiencias del presidencialismo lo vuelven no sólo un sistema indeseable por sus efectos, sino ofensivo respecto de una noción robusta de la democracia. Esta es una razón para preocuparnos aun más por la indiferencia que ha vuelto a predominar respecto del presidencialismo. Quiero ocuparme en este apartado de exponer las formas en que el presidencialismo colisiona con la democracia.
Las discusiones que hemos tenido a lo largo de estos años en SELA nos sirven para, a modo de punto de partida, delinear un ideal de democracia alrededor de la idea de igualdad. Mi sugerencia es que partamos de una idea simple de igualdad, que nos permita su uso en diversos contextos. De tal manera, en vez de enzarzarnos en disputas sobre la igualdad política, la igualdad económica, o la igualdad social, podríamos converger en los requerimientos de esa idea simple de igualdad en los dominios de la política, la economía, la educación, etc. Espero poder mostrar que el esfuerzo que propongo podría aclarar algunas de nuestras discrepancias.
La idea simple de igualdad es la igualdad moral de las personas, bajo cualquiera de sus formulaciones, sea que todos somos “igualmente humanos”,[60] “igualmente valiosos”, “igualmente dignos”, “igualmente respetables”. Las diferentes formulaciones son equivalentes a los fines de nuestras discusiones. Esta idea está arraigada en diversas tradiciones, como la judeo-cristiana y la liberal. El fundamento de la idea suele hacer referencia a nuestra capacidad para dar y recibir justicia,[61] o para evaluar,[62] o para conducir una vida. [63] La implicancia más obvia de la idea es la descalificación de acciones y políticas discriminatorias, racistas, sexistas, o que establezcan o perpetúen sociedades de castas o (al menos fuertemente) jerárquicas.
Para arribar a implicancias menos obvias de esta idea (las implicancias que generan mayores discrepancias, por ejemplo con relación a la economía y las prestaciones estatales), puede sernos útil notar que los fundamentos de la idea de igualdad moral, es decir la capacidad de dar y recibir justicia, evaluar, o conducir una vida, coinciden en el valor de elegir. Si a algunos se les reconociera la posibilidad de elegir y conducir planes de vida o conductas que a otros se les veda, entonces se les estaría negando su carácter de iguales.[64]
¿Qué notas mínimas debe contener un sistema político para respetar la igualdad moral de las personas? En primer lugar la democracia, como forma política de la igualdad, requiere, al menos, ser diseñada de modo de no amplificar ciertas voces en desmedro de otras, o de modo de no privilegiar indebidamente las preferencias de ciertas personas en lugar de las de otras. El propio carácter deliberativo de la democracia, como insistía Carlos Nino, responde a un requerimiento igualitario. La democracia exige un diálogo entre iguales, a través de foros abiertos a todos, y de un sistema político que amplifique las diversas perspectivas y garantice la confrontación abierta de ideas y propuestas. La exigencia de una justificación pública y abierta de las preferencias tiende a protegernos contra la desigualdad que implicaría reducir la dinámica política al acomodamiento de intereses, dada la (parcialmente) azarosa asimetría en nuestros poderes de negociación.
En segundo lugar, en el corazón de la democracia está la regla de la mayoría, ya que cualquier otra forma de decisión implicaría darle un peso extra a ciertas personas o grupos. Las mayorías deben influir en el gobierno de manera significativa y sin excesivos obstáculos institucionales.
En tercer lugar, la igualdad se manifiesta a través de los derechos. Por supuesto, de todos los derechos, no solamente los llamados clásicos, sino también de los sociales y económicos. Para que las personas estemos en una relación de iguales la satisfacción de ciertos intereses básicos no puede estar sujeta a los vaivenes de la política, ya que su fundamentación no está vinculada a la cantidad de votos que la respalda. De allí que la promesa liberal igualitaria que la mayoría de nuestras constituciones formula en sus listados de derechos fundamentales necesita de estados que promuevan la tolerancia, la libertad de expresión, la mayor amplitud de proyectos de vida disponibles, al tiempo que reformen de manera persistente las desigualdades estructurales que niegan a las grandes mayorías el disfrute de los derechos que otros tienen a su disposición.
Los tres requerimientos de la igualdad son vulnerados por el presidencialismo. Por empezar, el presidencialismo degrada la calidad deliberativa de la democracia. Esto sucede de varias maneras. En primer lugar, porque la personalización del poder genera un diálogo público, cuando lo hay, muy asimétrico, debido a que el presidente rara vez participa en las deliberaciones públicas dando y recibiendo razones. Sus intervenciones tienden a adoptar un tono imperial, por encima del nivel terrenal de la política cotidiana. Cuando la realidad se complica, el presidente echa mano a su rol de jefe de estado, descalificando a quienes no se alinean con su voluntad, quienes son acusados de conspirar contra los intereses nacionales. La forma en que los presidentes participan en las discusiones públicas es la negación más rotunda de un diálogo racional, igualitario y civilizado. En segundo lugar, la alta polarización que tiende a generar el presidencialismo también deteriora la calidad de la discusión pública, exacerbando las posturas más intransigentes. En tercer lugar, la tendencia a la concentración de funciones en el ejecutivo, contribuye a desplazar el centro de las decisiones de las legislaturas, oscureciendo las razones detrás de las medidas más trascendentes, que suelen adoptarse en secreto, en los despachos ministeriales.
El presidencialismo también resulta difícilmente compatible con el segundo requisito igualitario, el del autogobierno colectivo. Ackerman hace notar que bajo el presidencialismo un partido precisa ganar elecciones durante una década o más para poder controlar instituciones claves.[65] Esto implica un alejamiento demasiado inaceptable respecto del ideal de autogobierno colectivo. Los problemas que revisamos anteriormente, como por ejemplo la debilidad de las opciones electorales (que lleva a que las opciones en las elecciones legislativas y ejecutivas se anulen mutuamente) evidencian que el presidencialismo empobrece la igualdad política. La alta exposición a las presiones corporativas y a los grupos de interés fortalece esta conclusión, ya que implican legitimar un acceso mucho mayor a las decisiones por parte de quienes disponen de mayor capacidad de presión.
Respecto del tercer requerimiento igualitario (un clima de respeto de los derechos), el presidencialismo tampoco resulta la mejor opción. Los elementos autoritarios del presidencialismo contribuyen a explicar el fenómeno de las “democracias antiliberales”:[66] en América Latina se observa una tendencia al deterioro de los derechos individuales, la libertad de expresión, las garantías judiciales, y, muy especialmente, de los derechos socio-económicos, amenazados por la mayor desigualdad del planeta. América Latina necesita reformas estructurales para corregir enormes desigualdades estructurales de tipo político, social, económico. Desde esta perspectiva el presidencialismo es problemático por al menos dos razones. En primer lugar, porque este sistema hace más difíciles los cambios. En los sistemas presidencialistas existe una probabilidad mucho mayor de un gobierno minoritario que la que existe bajo los sistemas parlamentarios (el doble, más precisamente). [67] En estas situaciones, en las que el presidente y el legislador pivotal están distanciados políticamente, se producen bloqueos que impiden, dificultan, encarecen, o demoran las reformas del status quo. En segundo lugar, estos bloqueos generan frecuentemente inestabilidad política, y consiguientemente crisis políticas y sociales. Se encuentra abundantemente demostrado que las crisis golpean más duramente a los sectores más desaventajados. De modo que resulta al menos plausible vincular al presidencialismo con la perpetuación de la desigualdad social y económica.
El presidencialismo es inaceptable desde una concepción democrática del gobierno, porque colisiona con algunos requerimientos de una teoría de la democracia de manera frontal (la personalización del poder, la distorsión de preferencias, la baja calidad deliberativa, la inestabilidad política, el deterioro de los derechos). Pero existen formas más indirectas en que el presidencialismo puede resultar antidemocrático, ya que requiere para funcionar eficazmente (es decir, para evitar parálisis y bloqueos) de factores que son cuestionables desde una perspectiva democrática, como sistemas electorales no proporcionales, y, tal vez, intolerablemente amplias delegaciones de facultades legislativas al ejecutivo. Es en este punto que la teoría de la democracia nos provee razones adicionales para rechazar el presidencialismo, al marcarnos que ciertos ajustes que harían al sistema más eficaz y fluido, lo harían aun más antidemocrático. Por un lado, nos veda una de las recetas para resolver las deficiencias del presidencialismo, la de fortalecer aún más el poder legislativo de los presidentes. Por el otro, nos resalta la importancia de ciertos componentes del sistema político, pero que son difícilmente compatibles con el presidencialismo:
i. ¿Más poder a los presidentes?
Una de las tentaciones frente a la tendencia presidencialista a los bloqueos entre los poderes es la de resolver las tensiones entre presidentes y parlamentos a favor de los ejecutivos, otorgándoles mayores poderes legislativos, (al estilo de la Constitución brasileña reformada) sea a través de facilitar la delegación legislativa al presidente, o fortalecer sus poderes de veto, o reconociéndole la capacidad de dictar decretos con fuerza de ley. Esta salida resulta inaceptable desde una perspectiva democrática, porque implica debilitar aun más el rol de los parlamentos, y acentuar la concentración de poderes.
ii. ¿Menos proporcionalidad electoral?
He aquí una muestra de la incompatibilidad indirecta entre presidencialismo y democracia.[68] Para que el sistema presidencialista funcione eficazmente el régimen electoral debería ser del tipo “winner takes all”, ya que el sistema proporcional tiende a crear múltiples partidos (hay algunas excepciones). La idea es que la fragmentación partidaria, fruto de la representación proporcional, hace más difícil que exista un partido que controle el Congreso, agudizando el riesgo de gobiernos de minoría y las crisis políticas. Por el contrario, sistemas electorales como el uninominal favorecen la existencia de dos partidos, con exclusión de otras perspectivas políticas, y por lo tanto, son los únicos compatibles con el presidencialismo. Pero la democracia requiere, como cuestión de principios, un sistema proporcional. Esto se adecua a la exigencia de amplitud en la representación de perspectivas políticas, y disminuye la tendencia a los discursos y plataformas políticos excesivamente ambiguas que apuntan a seducir a todas las opiniones. (que luego vuelven casi inevitables los giros abruptos una vez alcanzado el gobierno).[69]

Dados estos cuestionamientos de tipo instrumental como de principio, es hora de cuestionarse si el semi-presidencialismo (por ejemplo, al estilo francés) es una alternativa prometedora al presidencialismo. Existe una vieja sospecha de que este sistema alberga un potencial de conflictos, y que si en el caso de Francia estos riesgos no han derivado en crisis serias de gobernabilidad ha sido gracias a las virtudes de su élite política.[70] Pero no existen muchos fundamentos para confiar que, en el contexto de la cultura política latinoamericana, los límites borrosos entre los poderes que eventualmente hayan de “cohabitar” vayan a ser consensuados civilizadamente.
Tal vez el problema del deslinde de competencias entre un presidente y un primer ministro que “co-habitan” pueda ser sorteado con una buena técnica de redacción constitucional, como lo sugirió el Consejo para la Consolidación de la Democracia en la Argentina.[71] Pero resta otro problema, a mi juicio insalvable. Cuando el sistema mixto funciona con un Presidente con mayorías en el Congreso, los riesgos de autoritarismo, caudillismo y hegemonía salen a relucir con la misma fuerza que en los sistemas presidencialistas puros. La democracia requiere modos colectivos de deliberación y decisión que son incompatibles con los presidentes-monarcas. Cuando en los sistemas mixtos el presidente dispone de mayorías parlamentarias, la democracia tiembla.
Si los sistemas mixtos resuelven (arguendo) los problemas de parálisis cuando los presidentes pierden popularidad, ellos dejan intacto el autoritarismo que acompaña a los presidentes con respaldo parlamentario. Mi impresión es que en los momentos en que en el sistema semi-presidencialista el presidente dispone de mayoría en el Congreso, quedan en pie los problemas que nos preocupaban antes, en particular el riesgo de excesiva personalización del poder y la baja calidad del diálogo público.
La clave de la reforma de los sistemas de gobierno presidencialistas estriba en correr el centro de poder de los ejecutivos a los parlamentos, y hacerlo de manera permanente, no solamente en tiempos de crisis. La parlamentarización no debería ser una terapia desesperada, ni un mal menor frente a los bloqueos inter-poderes, sino un cambio duradero y estable de nuestras sociedades políticas.

La academia y el presidencialismo.
Si el presidencialismo es indefendible, ¿por qué, entonces, estamos abandonando la idea de reformar los sistemas políticos? Un argumento general sería que la consolidación democrática requiere abandonar la confianza ciega en las reformas constitucionales: los cientos de enmiendas constitucionales y nuevas constituciones que muestra la historia de América Latina[72] son una razón para pensar que dado un mínimo umbral de decencia de las constituciones vigentes, debemos cumplirlas antes de pensar en reformarlas. Una segunda razón para abandonar la crítica frontal al presidencialismo es la tal vez nula probabilidad de un cambio radical de sistema. ¿Por qué navegar contra la corriente?
Pero si las críticas principistas contra el presidencialismo son acertadas, la prédica contra el presidencialismo es un requerimiento democrático, no una mera disquisición técnica. Es posible que una reforma constitucional que termine con el presidencialismo sea una quimera. Pero si nos detenemos a pensar por qué es esto, encontraremos que no se trata solamente de que los intereses políticos que se verían afectados por la reforma tienen un poder de veto sobre la misma. Parte de la dificultad estriba en la indiferencia de las sociedades y de las elites políticas y académicas respecto de las deficiencias estructurales del sistema presidencialista.
Las reformas constitucionales no son baratas, en ningún sentido. Y estoy abierto a aceptar la conclusión de que, luego de analizar los pros y contras, la mejor decisión colectiva sea la de hacer las cosas lo mejor posible con las reglas que tenemos, y poner fin por un buen tiempo a la práctica de refundar nuestras instituciones. Pero al menos, cuando analicemos los pros y contras, tengamos en cuenta que el presidencialismo degrada a la democracia, que promueve una deliberación pública distorsionada y frecuentemente irracional, genera crisis periódicas que empeoran las condiciones de vida de los sectores postergados, incentiva las traiciones electorales, nos desprotege frente a la corrupción, y amplifica las presiones corporativas.
Por cierto, es posible que estemos llegando al punto en que la estructura institucional ha sido internalizada por todos los actores relevantes, incluyendo a los académicos. Tal vez ya nos resulte imposible pensar fuera de la dinámica y los términos del presidencialismo. Pero si algún valor tiene la actividad académica en la región, parte del mismo reside en resistir ese tipo de endogeneidad. Nuestra visión del derecho y las instituciones debe ser transformativa y crítica. Nuestro rol es incomodar y cuestionar, no racionalizar las prácticas asentadas.


En este trabajo reivindiqué la relevancia actual de la crítica al presidencialismo. Pese al relativo silencio que ha merecido el tema en los últimos años, el presidencialismo sigue siendo un problema clave de muchas de las democracias de América Latina. Las pruebas siguen acumulándose: el presidencialismo exacerba la inestabilidad, y fomenta situaciones de parálisis, debilita a las democracias para enfrentar la corrupción, incentiva los cambios abruptos de programas de gobierno, favorece las tendencias corporativistas y la desigualdad.
La democracia constitucional promete autogobierno, pero el presidencialismo sólo nos da imposición o parálisis. La democracia ofrece diálogo, pero el presidencialismo nos condena a la hipocresía de mandatos vulnerados y al monólogo de presidentes imperiales. La democracia propone igualdad de derechos, pero el presidencialismo fomenta la cultura autoritaria, es ineficaz en la provisión de bienes públicos, y transcurre de crisis en crisis, lo que empobrece y debilita aún más a los sectores más desaventajados.
En términos de las discusiones del SELA, hay buenas razones para creer que el presidencialismo, como siempre se sospechó, produce violencia, amenaza el estado de derecho, violenta los derechos fundamentales y genera pobreza y desigualdad.
¿Por qué deberíamos resignarnos a esta forma menor de democracia?

[1] Agradezco las discusiones con Lucas Arrimada, Paola Bergallo, Juan Bertomeu, Gabriel Bouzat, Alberto Föhrig, Roberto Gargarella, y los integrantes del curso “Temas Actuales de Derecho Constitucional” de la Universidad de Palermo, 2005.
[2] Como Carlos Argentino Daneri, el personaje de El Aleph. Uno de los problemas del presidencialismo es que el precio de atenuar su autoritarismo sería una mayor ineficacia, y viceversa.
[3] Por ejemplo, George Tsebelis, Veto Players, Princeton, 2002.
[4] “Presidentialism And, Or, and Versus Parliamentarism: The State of the Literature and an Agenda for Future Research”, David Samuels & Kent Eaton, 2002.
[5] José A Cheibub y Fernando Limongi, en “Modes of Government Formation and the Survival of Democratic Regimes: Presidentialism and Parliamentarism Reconsidered” Annual Review of Political Science 5: 151-179, niegan esta diferencia, pero hay muchos estudios empíricos que la confirman. Ver el trabajo de Samuels e Eaton y sus referencias, p. 16-7.
[6] Ver Kent Eaton, “Parliamentarism versus Presidentialism in the Policy Arena”, Comparative Politics, 2000, pp. 355-376.
[7] George Tsebelis, Veto Players, Princeton, 2002.
[8] “[A] messy and subjective affair” la califica Eaton en “Parliamentarism...” p. 362.
[9] Veto Players, Introducción, y Cap. 3.
[10] Eaton, “Parliamentarism…”, p. 355-6
[11] Arend Lijphart, “Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations, en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (eds.), The Failure of Presidential Democracy, J. Hopkins, 1994, p. 100.
[12] Linz, “Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Difference?”, en Linz y Valenzuela, op. cit., , p.6.
[13] Arend Lijphart, “Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations, en Linz y Valenzuela, op. cit., p. 97
[14] Gabriel Bouzat nos muestra en su trabajo el ejemplo dramático de Argentina en el año 2001.
[15] Linz, op. cit., p. 14.
[16] O’Donnell, Guillermo, “Delegative Democracy?”, Journal of Democracy,1994.
[17] Nino, Carlos S., “Presidentialism vs. Parliamentarism”, en Presidentialismo y Parlamentarismo, Eudeba, Buenos Aires, 1988.
[18] Susan C. Stokes, Mandates and Democracy. Neoliberalism by Surprise in Latin America, Cambridge, 2001.
[19] Stokes, p. 3, 14-15.
[20] Ver Kent Eaton, “Parliamentarism versus Presidentialism in the Policy Arena”, Comparative Politics, Abril 2000, pp. 355-76, en p. 361.
[21] Samuels e Eaton, op. cit., p. 11 y ss.
[22] Torsten Persson y Guido Tabellini, Political Economics, MIT, 2000, p. 252: “Separation of powers in the presidential-congressional regime produces a smaller government with less waste and less redistribution but also inefficiently low spending on public goods… [l]egislative cohesion in the parliamentary regime, on the other hand, leads to a larger government, with more taxation and more waste, but also more spending on public goods and redistribution benefiting a broader group of voters”
[23] Ver Informe Banco Mundial sobre Desigualdad en America Latina, 2004, en
[24] Jana Kunicová, “Political Corruption: Another Peril of Presidentialism?”, disponible en (chequeado por última vez Marzo 30, 2006)
[25] Susan Rose-Ackerman y Jana Kunicová, “Electoral Rules as Constraints in Corruption” British Journal of Political Science 35 (4), 573-606.
[26] El límite a las reelecciones presidenciales parece ser otro dato duro en América Latina, como el sistema electoral representativo, allí donde rige. Esto conduce a otro dilema: para que el electorado preserve capacidad de castigar al presidente, éste debería poder reelegirse indefinidamente.
[27] Kunicová, op. cit.. Estas conclusiones deberían contrapesar la insinuación de que el presidencialismo aumenta la transparencia.
[28] Linz, p. 63; Nino, Fundamentos..., p. 604.
[29] David Vogel, “Representing Diffuse Interests in Enviromental Policymaking”, en Bert Rockman y R. Kent Weaver, Do Institutions Matter?, Brookings Institution Press, Washington D.C., 1993, p. 268.
[30] Bruce Ackerman, “The New Separation of Powers”, Harvard Law Review, 113: 3, January 2000, p. 641.
[31] Stepan, A., y Skach, C, “Presidentialism and Parliamentarism in Comparative Perspective”, en The Failure of Presidential Democracy, vol. 1, 1994, Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo (Eds.), The Johns Hopkins University Press.
[32] Mainwaring, Scott, “Presidentialism, Multiparty Systems, and Democracy: The Difficult Equation”, citado en Shugart y Carey, op. cit, p. 38
[33] Riggs, Fred W., “Presidentialism: A Problematic Regime Type”, en Lijphart, A. Presidential vs. Parliamentary Government (ed.), Oxford, 1992, p. 219.
[34] en Lijphart, A., (ed.), op. cit, p. 118.
[35] Adam Przeworski, Michael A. Alvarez, José Antonio Cheibub, Fernando Limongi, Democracy and Development, Cambridge, 2000.
[36] Przeworski et al, Democracy…, pp. 128-31.
[37] Presidents and Assemblies, p. 42.
[38] Linz, J.J., op. cit, p. 73.
[39] Shugart, M. S., and Mainwaring, S., “Presidentialism and Democracy in Latin America: Rethinking the Terms of the Debate”, en Shugart, M. S., y Mainwaring, S. (Eds.) Presidentialism and Democracy in Latin America, Cambridge University Press, 1997.
[40] Op. cit. p. 23.
[41] op. cit., p.23.
[42] Waisman, Carlos, “Reversal of Development in Argentina. Postwar counterrevolutionary policies and their Structural Consequences”, Princeton University Press, New Jersey, 1987. Nino, Carlos, “The Constitution of Deliberative Democracy”, Yale University Press, Conn., 1996.
[43] Por ejemplo, Linz, J, op. cit., p. 32.
[44] op. cit., p. 23.
[45] Op. cit, p. 45.
[46] Un caso extremo (una vez más) de negación de identificabilidad es el caso de Argentina en 2001, cuando asumió la Presidencia el candidato que había perdido las últimas elecciones presidenciales.
[47] Torsten Persson y Guido Tabellini, op. cit., p. 253.
[48] op. cit., p. 44-5.
[49] op. cit. p. 136.
[50] op. cit., pp. 10 y ff.
[51] op. cit., p. 33.
[52] op. cit., p. 46.
[53] Federalist 51,en Madison, Hamilton, Jay: The Federalist Papers, (Clinton Rossiter, Ed.), Penguin books, 1998, p. 322.
[54] Shugart and Carey, op. cit., p. 46.
[55] op. cit., p. 48.
[56] Este rol de árbitro fue atribuido por Julio Faúndez a los presidentes chilenos antes de 1970, (“In Defense of Presidentialism: The Case of Chile, 1932-1970”, en Mainwaring y Shugart, (Eds.) op. cit., p. 300/20.
[57] Samuels e Eaton, p. 34
[58] “Parliamentarism...” at 365. En efecto, ¿qué transparencia existe frente a los cientos de “decretos de necesidad y urgencia” nunca discutidos por el congreso argentino?
[59] Esta crítica normativa al presidencialismo, aunque más centrada en la noción de igualdad, está muy influida por el tratamiento del tema por parte de Carlos Nino y Bruce Ackerman. Ver, Carlos Nino, Fundamentos de Derecho Constitucional, Astrea, 1992, pp. 569-619, y Bruce Ackerman, “The New Separation of Powers”, Harvard Law Review, 113: 3, Enero 2000.
[60] Carlos Nino, The Ethics of Human Rights, Clarendon, Oxford, 1993.
[61] Kant, Rawls.
[62] Gregory Vlastos
[63] Gregory Vlastos
[64] Como nuestras posibilidades de elegir están ligadas a las de los demás, la igualdad es al mismo tiempo relacional y comparativa. Las desigualdades materiales pueden generar relaciones asimétricas, y esa es una razón para atenuarlas, a fin de que sea cierto que somos nosotros, y no los demás, quienes están al mando de nuestras vidas. Pero las discrepancias materiales, o las desigualdades sociales, pueden no tener esa consecuencia (un sentimiento de fuerte autoestima, o una convicción ascética acendrada pueden evitar que sintamos que nuestra vida está en las manos de los demás). Aun en esos casos, nuestras posibilidades de elegir estarían injustamente limitadas, si es que las desigualdades nos fueron impuestas sin referencia alguna a nuestras decisiones. Esta es la convicción que anima los resquemores contra las loterías social y natural. Tanto la clase en que nacimos como los genes que traemos al mundo carecen de la fuerza moral suficiente para validar un tipo de vida. Lo único que puede validar el lugar que ocupamos son nuestras decisiones. Esta es la idea positiva que anima al igualitarismo. Aquello que se quiere neutralizar o igualar, la suerte, está concebido como la negación del aspecto positivo que se quiere honrar, la elección autónoma de proyectos de vida. Por esta razón, deberíamos abandonar el mote de igualitarismo de la suerte [luck egalitarianism] por el de igualitarismo de la voluntad, o de las decisiones [choice egalitarianism]. Las innegables dificultades –metafísicas y prácticas- que rodean a la idea de la neutralización de la suerte no deben alejarnos de lo importante: que son nuestras decisiones las que deben determinar nuestra posición en la comunidad.
[65] Ackerman, op. cit., p. 650.
[66] Ver Peter H. Smith, Democracy in Latin America, Oxford, 2005.
[67] Samuels & Eaton, p. 10.
[68] Cfr. Ackerman, “The New Separation…” p. 655.
[69] La dificultad que le plantea el sistema electoral proporcional al presidencialismo no es solamente normativa. Más allá del argumento principista, es un hecho que la abolición del sistema proporcional es extremadamente difícil, porque usualmente exige el consentimiento de los mismos actores que con seguridad habrán de desparecer del mapa como resultado de la reforma.
[70] Ver, por ejemplo, Ackerman, p. 648.
[71] Dictamen sobre la Reforma Constitucional, Buenos Aires, Eudeba, 1988.
[72] Keith Rosenn, “The Success of Constitutionalism in the United States and its Failure in Latin America: An Explanation,” University of Miami Inter-American Law Review 22, no.1, 1990.